焦洪昌 王柳:新时代促动共和国修宪
  作者:焦洪昌 王柳   文章来源:《行政管理改革》2018年第3期   日期:2018-04-02 浏览次数:

[  ]    党的十九大确认中国特色社会主义进入新时代。顺应新时代国家根本任务、指导思想等的变化,十九届二中全会审议通过了中共中央关于修改宪法部分内容的决议。在新时代的背景下,从宪法的功能以及地位出发,讨论新时代下适当修改宪法的必要性和意义,希求追寻一条民主、科学的良宪之道。

[关键词]    新时代;根本性;权威性;适当修宪

[中图分类号] D92                                     [文献标识码] A

 

党的十九大宣告我国新的历史方位:中国特色社会主义进入新时代。新时代意味着国家主要矛盾的转化、指导思想的创新、历史使命的完善。

社会主要矛盾是判断时代发展状况的根本依据。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]社会主要矛盾的转化是关系全局的历史性变化,是新时代的根本因素,需要新的思想来指导实践。

习近平新时代中国特色社会主义思想,是在新时代的背景下,为完成实现中华民族伟大复兴的历史使命,解答新的重大时代课题的进程中形成的,主要包含“八个明确”的基本内涵和“十四个坚持”的基本方略,是马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,必须长期坚持并不断发展。[2]

宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。[3]为更好发挥新时代下宪法的重大作用,需要对宪法做出适当修改,将党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。

 

一、宪法承担民族复兴的使命

 

我国宪法在序言中即以历史叙事的方式确认了国家的终极目标:实现国家和民族的伟大复兴。[4]宪法足以承担这一历史重任,关键在于它的独特地位和功能:对社会发展的确认、规范和引导。党的十九大宣告:中国特色社会主义进入了新时代,[5]新时代意味着社会的重大转型,需要宪法予以回应。

(一)宪法确认新时代的“新”

时代转化的整体性决定了对这一社会事实状态的确认并不是任何一个部门法所能承担的功能,唯有作为“组织共同体的规则”的宪法才能承担这一功能。[6]

1.宪法对新时代成果进行确认。宪法对于社会发展的确认功能与社会转型的过程是相适应的。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想,推动党和国家事业取得了历史性成就、发生历史性变革;[7]另一方面,在对中国历史经验进行总结的基础上发现,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这些重大的理论成果和历史发现必将成为党和国家的行动指南,需要宪法进行确认,使其具有最高法律效力和宪法权威。

2.宪法对新时代目标进行确认。新时代下形成了“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的崭新目标,而且在自身建设发展的基础上逐渐形成了构建人类命运共同体的国家意志:坚持互利共赢的开放战略,推动构建人类命运共同体。新的目标在宪法的确认下必将成为全国人民实现中华民族伟大复兴的巨大动力。

(二)宪法规范新时代的内涵

宪法不仅可以用于作为一种规范依据来制定各种法律,从而设立各种制度并赋予其权威,而且宪法也可以用来作为一种规范依据评价、审核、改善各种制度,以推进法律和制度的不断改善与完备,发挥“法律的法律”之功能,推动改革的深化。[8]如作为建设中国特色社会主义法治建设重要任务之一的国家监察体制改革,若将监察委员会的性质、地位等写入宪法,无疑可以为国家监察法的制定和国家监察权的创设提供坚实的宪法依据,使重大改革于法有据、于宪有据。

(三)宪法引领新时代的发展

波斯纳说过:“宪法创制者给我们的是一个罗盘。”宪法作为根本大法,能够从宏观上整体把握社会各领域中的根本性和全局性的问题,指引新时代的发展。

1.宪法通过对新时代目标的确认,引领其朝着社会所要求的方向分步骤、有计划地迈进。中华民族的历史使命是实现中华民族的伟大复兴。但是落实至各个阶段,其阶段性目标各有差异,是根据党和国家事业的发展而确定的。通过宪法将新时代的目标确定下来,使其可以指引“两步走”和“两个十五年”的战略谋划有计划地稳步进行。

2.宪法可以建立与新时代方向相符合的政治、经济、文化和社会制度,共同促进新时代目标的实现。社会的发展离不开制度变革和制度创新。通过宪法对制度革新提供正当性和合法性,使其能够在保持相对稳定的前提下,被有效控制和重新整合,以此保障社会平稳前行。

 

二、永葆宪法的根本性和权威性

 

(一)宪法根本性和权威性的体现

1.宪法是全体人民共同意志的集中体现,是国家生活的最高准则,具有最高性和根本性。对于中国整个法律体系的形成具有宏观上的统帅与调整作用,是国家法律体系的立法依据、效力基础和价值核心,普通法律的制定要以宪法为依据,以宪法上的授权为基本界限,不仅在外在形式上符合宪法的要求,而且在内在的价值取向上也要符合宪法要求。

2.在价值选择上,宪法的核心命题是“自由和技术的完美结合”,通过限制公权力,保障基本人权。宪法高于权力并控制权力,这是宪法具有根本权威的必然逻辑。[9]宪法的权威性最直接体现在其拘束力和规范力,国家生活中的任何政治权利或政治权威都居于宪法之下,我国现行宪法在序言部分规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”

(二)宪法根本性和权威性的作用

现行宪法在国家发展的历史进程中发挥着重要作用。改革开放以来我国一直处于制度的革新期,制度的变革势必会导致社会矛盾与冲突的凸显,宪法的根本性和权威性对于解决社会冲突、保证社会稳定具有重要作用。社会稳定的前提是寻求社会共同体的基本共识,而宪法是不同主体进行妥协的产物,在本质上反映了社会共同体的基本价值,具有强大的调整和统合功能。通过对宪法权威的尊重和维护,全面实施宪法,可以保证宪法与社会的良性互动,使社会处于平稳状态。在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中,我国宪法充分体现人民共同意志,推动了社会主义法治国家建设的进程,在我们党治国理政实践中发挥了十分重要的作用。

 

三、发展规律和历史经验要求适当修宪

 

(一)宪法发展规律要求适当修宪

黑格尔曾提到,“法律决非一成不变的,相反地,正如天空和海洋因风浪而起变化一样,法律也因情况和时运而变化。”[10]宪法亦然。就其根本而言,宪法是社会生活中各种政治力量对比关系的集中体现,当社会生活发生变化后,宪法若不作出相应的修改,很有可能变为虚假的宪法。我国宪法必须随着党和领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。

但是,宪法是国家的根本大法,它的稳定性在一定程度上标志着社会政治的稳定性。宪法失去稳定性可能会给社会带来损害。[11]另一方面,频繁修改宪法不利于宪法观念的普及,会淡化人们关注宪法的兴趣,失去对宪法应有的信任和尊重,损害宪法在社会成员心目中的神圣性和尊严感。进而影响宪法权威性的真正树立。[12]由此观之,宪法并不是一成不变的,但是宪法修改必须慎之又慎。

(二)历史经验要求适当修宪

在实践中,大多数成文宪法,如美国、法国等对于宪法修改均存在着明确或默示的规定。我国自1954年宪法颁布以来也经历了1975年、1978年、1982年三次全面修宪,1978年宪法和1982年宪法颁布之后还分别进行了两次和四次的局部修宪。在对历史上几次修改进行梳理之后可以找寻到宪法修改的原因。

1.1975年、1978年、1982年的全部修宪

自1954年我国第一部宪法颁行以来,全国人大分别于1975年、1978年和1982年以整体修改的方式对前一部宪法进行修改,三次全面修宪多是由社会出现重大变革而引起。

2.1988年、1993年、1999年和2004年的部分修宪

现行宪法颁行以来,全国人大分别于1988年、1993年、1999年和2004年以宪法修正案的方式对其进行部分修改。这一修改方式确立于七届人大一次会议,得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同,从此被确定下来。[13]

(1)1988年宪法修改

在改革开放的政策推动之下,私营经济迅速发展,为了更好地发展私营经济,确认私营经济的合法权益并对其进行引导监督和管理。党中央向全国人大常委会提出针对私营经济的发展作宪法修改的建议。第一次在宪法上明确了私营经济的法律地位和发展条件,并为土地使用权的合法流转提供了依据,加快了社会主义市场经济繁荣发展的步伐。

(2)1993 年宪法修改

1992年党的十四大召开,确立了社会主义市场经济体制改革的目标,并需上升为宪法意志。在这一背景下,1993年八届全国人大一次会议通过了宪法修正案,对现行宪法作了九处修改以顺应新形势下新的指导思想,将社会主义市场经济确定为国家的基本经济体制。

(3)1999年宪法修改

20世纪末,社会主义市场经济发展迅速,现代化建设也取得了长足进步,党的十五大将邓小平理论确立为党的指导思想载入党章。随着社会发展,依法治国、建设法治国家成为发展社会主义市场经济的客观需要。党中央建议修改宪法,将“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略写进了宪法,让这些能够适应和发展社会主义经济的新制度得到宪法上的支持。

(4)2004年宪法修改

2002年11月,党的十六大提出“三个代表”等对我国建设中国特色社会主义具有深远影响的理论和方针政策,需要通过宪法上升为国家意志。2004 年第十届全国人大常委会第六次全会通过宪法修正案,将“三个代表”重要思想、“国家尊重和保障人权”等重要内容写入宪法。

通过对历史上几次宪法修改进行梳理发现,我国宪法的修改大多基于两个原因:一是宪法赖以存在的客观基础发生变化,多指社会经济的发展,如1993年修宪中将“实行计划经济”修改为“实行社会主义市场经济”;二是党的指导思想发生了比较大的变化,在1993年、1999年以及2004年的修宪背景里均可窥见一斑。

党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾转化,政治经济各方面都处于新的阶段,宪法所赖以存在的客观基础已转化,而且习近平新时代中国特色社会主义思想趋于成熟,亦需要上升为国家意志。宪法的修订符合全国人民的意志,但应严格遵循适当修宪的原则:有必要修才修,可修可不修的就不修。

 

四、通往民主、科学的良宪之道

 

治国凭圭臬,安邦靠准绳,宪法修改乃国之大事。宪法是其他一切法律制定和实施的根据,对“母法”的修改,必然会带来其他法律的变更废止,是以修宪必须慎重,民主科学的修宪原则,是朝着依法修宪迈出的重要一步,也是向着依宪治国、依宪执政迈进重要一步。

(一)民主参与原则

充分发扬民主、广泛凝聚共识,确保反映人民意志、得到人民拥护。“在宪法变化完成之前,应给人民表达意见的机会”[14]公民参与宪法的修改是宪法民主本质的内在要求。它既可使公民的意见和要求得以表达,也可使修改后的宪法获得更多的认同。相反,如果在宪法修改中排除了公民的参与,很有可能导致宪法的失败。[15]

1954年宪法被法学界和政法学界公认是比较好的一部宪法,制宪过程是一次体现民主原则的立法过程。在制定的过程中共计1.5亿人次参与宪法制定的讨论,提出了100多万条制宪意见。现行宪法也不是少数人关起门来起草,而是在群众的广泛参与下完成的,全面讨论阶段有几亿人参加,持续的时间之久、规模之大前所未有。全国人大会议期间,彭真在参加北京市代表团第二小组的讨论时发言:10亿中国人民对宪法修改草案的关心,是宪法长期稳定的根本保证。宪法修改草案曾经全民讨论,这种讨论不仅使宪法草案修改得更加完善,而且使广大人民群众理解了它的精神内容。[16]由此可见,宪法的制定过程中,公民的参与必不可少,要始终依靠群众,最大限度地吸收全国各族人民的广泛参与,使宪法真正成为全体人民意志的集中表现。

(二)科学立宪原则

1.坚持程序正当,严格修宪程序依法进行。贝勒斯的程序正义理论认为:“程序正义问题遍及现代社会的各个方面,在国家的整个法律制度中,程序处于一种核心的地位。”[17]我国宪法修改程序是随着我国修宪实践的发展在逐步完善。1954 年宪法第29条规定:“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。”1975年宪法和1978年宪法仅规定“全国人大有修改宪法”的职权,而没有规定宪法修改的程序。1982年宪法则恢复了1954年宪法的规定,并增加了修宪提案的程序内容。即“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”[18]对于宪法的修改,只有严格依法按照程序进行,才能确保修宪内容的正当性,进而增强修宪内容的可接受性,为宪法的实施铺平道路。如果修宪置程序于不顾,宪法的权威性也将深受影响。

2.注重立宪技术,专家参与。宪法与一般法律相比,广度更为宽阔,深度更为精邃。这就决定了宪法的修订需要更为丰富的理论、知识和才智,以便更好地保证提高立宪操作的科学性、准确性。这要求在修宪的工作过程中重视发挥专家的作用。现行宪法在制定的过程中设立秘书处,召开一系列专业性座谈会,征求专家的意见,重视专家的作用和特长,宪法的质量得到很大提升。

党的十九届二中全会对本次宪法修改的基本原则予以规定,包含了民主参与、科学立宪等。在全面深化依法治国的新时代,坚持完善的宪法修改原则,保证宪法的根本性和权威性,持续强化民主法治意识,我国必将形成一条民主、科学的良宪之道。

 

参考文献

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[17] 陈瑞华.走向综合性程序价值理论—贝勒斯程序正义理论述评[J].中国社会科学,1999(6).

[18] 刘茂林.论我国宪法修改程序的完善[J].政法论坛,2003(2).

 

责任编辑:谢庆    实习编辑:马长俊



[作者简介] 焦洪昌,中国政法大学法学院教授、博士生导师; 王柳,中国政法大学法学院硕士研究生。