莫纪宏:要突出宪法修改对基本政治制度的保障功能
  作者:莫纪宏   文章来源:《行政管理改革》2018年第3期   日期:2018-04-02 浏览次数:

[  ]由于我国尚处于社会主义初级阶段,一些最基本的政治制度还没有最终定型,因此,宪法目前更重要的是要发挥自身的政治功能,确认和保障基本政治制度的有效运行。现行宪法的第五次修改可以充分发挥宪法的政治功能,通过修改宪法来肯定党的十九大提出的一系列重大理论观点、重大方针政策特别是将习近平新时代中国特色社会主义思想写进宪法,必将对推动我国各项基本政治制度的完善和发展起到非常重要的保障和促进作用。

[关键词]宪法修改;根本法;政治法;基本政治制度;保障功能;与时俱进

[中图分类号] D92                                      [文献标识码] A 

 

一、政治功能是宪法的重要功能之一

 

在现代法治国家,宪法至少可以发挥以下几项功能:1.政治功能。可以将一个国家的政治状况加以充分地肯定,赋予其合法性,包括对历史的规范描述,对主权状况的确认,对意识形态的确认及对政治体制的肯定等。2.法律功能。法治是现代国家的基本价值,要实现法治,离开宪法是不可能的,宪法的作用就是保证法制统一性,作为根本法,它是一切法律法规的合法性基础。3.秩序功能。宪法可以规定国家的根本任务和根本制度,从而使得现代国家的基本政治制度具有确定性和稳定性,也使得国家的奋斗目标更加清晰。4.利益功能。宪法可以通过保障公民基本权利而保护一个国家公民最低限度的合法利益。5.运行功能。宪法通过设立公共权力行使机构来维护公共利益和公共秩序。6.道德功能。宪法可以确认一个国家主流道德价值,从而建立起基本的道德价值标准。7.文化功能。宪法可以承载现代国家的国家治理和社会治理所依托的历史和传统,维护现代国家的文化生态。8.区分功能。截至目前为止,世界上所有的宪法都是以主权国家为标志的,宪法宣示了一个主权国家的存在,成为国与国相互区分的法律标志,反映了宪法所具有的国别特征。

现代意义上的宪法是在反封建专制中产生的,最早的宪法性文件可追溯到1215年英国的《自由大宪章》。《自由大宪章》的基本精神就是世俗的最高权力也要受法治原则的限制,公民权利和自由是限制政府权力随意扩张的法律手段。目前世界各国宪法大都秉持了人民主权、民主原则、法治原则和宪法至上的原则,把宪法视为实现法治的重要手段。宪法是建立在一个主权国家的合法性基础之上,确立了一个主权国家范围内处理各种社会关系基本的法律原则,同时也体现了主权国家的历史文化传统。宪法在不同的历史阶段和不同的国家中,自身所发挥的功能是不一样的。宪法在有些国家中对意识形态具有很强的宣示和保障功能,例如,许多伊斯兰国家的宪法就把伊斯兰教的教义作为宪法的基本原则;一些老牌的资本主义国家宪法特别推崇宪法的保障公民基本权利、限制国家机关权力的法治作用。而社会主义类型的宪法往往重视宪法在确认和保障基本政治制度方面的“政治功能”,凸显了宪法作为“政治法”的法律特征。马克思、恩格斯在揭示宪法政治特质与阶级本质的同时,对资产阶级奉为圭臬的“宪法”所具有的虚伪性、反动性做了无情的批判。马克思在《不列颠宪法》中深刻地揭示道:“但是这个不列颠宪法是什么呢?它的实质是否就是代议机关或者限制行政权呢?这些特征并没有使它无论同北美合众国的宪法或是同无数‘熟悉本行业务’的英国股份公司的章程有什么区别。不列颠宪法其实只是非正式执政的,但实际上统治者资产阶级社会一切决定性领域的资产阶级和正式执政的土地贵族之间的由来已久的、过时的、陈腐的妥协。”[1]在《1848年11月4日通过的法兰西共和国宪法》中,马克思进一步指出:“这个虚伪的宪法中常常出现的矛盾十分明显地证明,资产阶级口头上标榜是民主阶级,而实际上并不想成为民主阶级,它承认原则的正确性,但是从来不在实践中实现这种原则,法国真正的‘宪法’不应当在我们所叙述的文件中寻找,而应当在根据这个文件通过的我们已经向读者简要地介绍过的组织法中寻找。这个宪法里包含了原则,——细节留待将来再说,而在这些细节里重新恢复了无耻的暴政!”[2]因此,宪法作为根本法,首先是政治法,是一个主权国家政治事实的生动写照。

 

二、我国宪法生动体现了共产党执政的基本特点

 

新中国成立,先后制定了四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法是现行有效的宪法,其间又经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。纵观我国历次宪法及其修正案,都带有非常明显的政治色彩,在确认和保障我国的基本政治制度方面发挥了非常重要的作用。例如,1993年现行宪法第二次修改产生的宪法修正案第4条就规定:“宪法序言第十自然段末尾增加:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”我国现行宪法的修改活动还体现了宪法与时俱进的品格,表现为宪法与党的大政方针政策的适应性。例如,1999年现行宪法第三次修改时把“邓小平理论”写进了宪法,2004年现行宪法第四次修改时把“三个代表”重要思想写进了宪法。可以说,通过宪法修改来及时和有效地确认和保障我国改革开放和社会主义现代化建设所取得的重大成果,是我国宪法作为社会主义类型宪法所具有的重要特色,充分体现了宪法作为党和人民共同意志结晶的“中国特色”。

为什么我国宪法在现阶段政治功能比较突出?这个问题是由我国现阶段的历史特征决定的。党的十三大提出我国尚处于社会主义初级阶段。党的十九大提出了我国已经进入了“新时代”,但同时又明确地规定:“必须认识到,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。全党要牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情,牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际,牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线,领导和团结全国各族人民,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,自力更生,艰苦创业,为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。”对于社会主义初级阶段这个理论定位的认识是非常关键的。因为我们处于社会主义初级阶段,所以,社会主义的各项制度就必须要不断地加以实践、总结经验、不断改革,最终形成比较稳定的制度体系。改革开放的总设计师邓小平同志对此看得非常清晰,在1992年发表的《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》中,邓小平同志深刻地指出:“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。现在建设中国式的社会主义,经验一天比一天丰富。经验很多,从各省的报刊材料看,都有自己的特色。这样好嘛,就是要有创造性。”[3]按照邓小平同志上述论断,我国的社会主义基本政治制度至少要到中国共产党成立100周年时才能“定型”,而在此之前,“要总结经验,对的就坚持,不对的赶快改,新问题出来抓紧解决。”[4]

总结新中国成立以后历次宪法修改的经验教训,归根结底可以得出一个结论,作为社会主义类型的宪法,我国的宪法始终与执政党的大政方针保持高度一致,宪法首先发挥的是自身的政治功能,特别是对基本政治制度的确认和保障功能。早在1954年宪法制定之初,毛泽东同志就对宪法在国家生活和社会生活中的重要地位和作用做了非常精辟的论述,并成为制定宪法工作的指导思想和原则。毛泽东指出,宪法是治国安邦的“总章程”,是指导我国各项事业向前发展的总的行动纲领。宪法的制定必须要遵循客观规律,符合社会发展的要求,“搞宪法就是搞科学”,宪法的各项规定必须要具有时代性,适应时代的要求,具有与时俱进的品格。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中也明确指出:从中华人民共和国成立以后,我国已经走上了社会主义的道路。宪法草案序言中说:“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成,这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化,逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”从1953年起,我国已经按照社会主义的目标进入有计划的经济建设时期,因此,我们有完全的必要在共同纲领的基础上前进一步,制定一个像现在向各位代表提出的这样的宪法,用法律的形式把我国过渡时期的总任务肯定下来。我们的宪法应当是一个全国人民大团结建设社会主义社会的宪法。关于宪法对确认和保障基本政治制度的政治功能,刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中也非常清晰地表达了1954年宪法自身的“过渡性”的认识。他指出:因为我们这个宪法是过渡时期的宪法,所以它同社会主义社会已经建成时期的宪法不能不有所区别。一方面,我国现在还没有建成社会主义社会,另一方面,我国现实生活中已经存在着建设社会主义的事实,而且社会主义的建设正在一天一天地发展。宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况,但是为了反映现在的真实状况,就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。所以说,新中国成立以来,我国的历次宪法的产生及其相关修改,都是与共产党执政和领导中国人民进行社会主义革命和社会主义建设这个基本的政治事实密不可分的,宪法的各项制度功能首当其冲的是“政治功能”,也就是说,作为党和人民共同意志的体现,宪法总是用根本法的形式来及时和有效地反映执政党执政的主张,反映基本政治制度不断健全和完善的各项要求。

从1954年宪法到1982年宪法,我国共对宪法进行了四次全面修正,每一次修改都顺应了当时的历史状况和具体国情,体现了中国特色。现行宪法是1982年宪法,是在改革开放初期,在拨乱发正的背景下出台的。1982年现行宪法全面继承和发展了1954年宪法作为社会主义类型的宪法所强调的人民民主原则和社会主义原则两项重要的宪法原则,进一步健全和完善了以人民代表大会为核心的根本政治制度,突出了保障公民基本权利的重要意义,坚持社会主义法制统一性原则,以宪法为核心建立起适应改革开放和社会主义现代化建设要求的中国特色社会主义法律体系,确立了中国特色社会主义法治的基本制度框架,为全面推进依法治国奠定了坚实的法律基础。1982年宪法可以说是一部“拨乱发正”、“改革开放”的宪法,是对党的十一届三中全会党中央拨乱反正政治事实的充分肯定,并为改革开放提供了基本政治条件。现行宪法诞生以来,根据改革开放和社会主义现代化建设遇到的新情况新问题,现行宪法又做了四次修改,分别是1988年、1993年、1999年和2004年宪法修改。其中1988年把私营经济受法律保护写进了宪法,1993年把社会主义市场经济写进了宪法,1999年把“依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略写进了宪法,2004年把“国家尊重和保障人权”写进了宪法。四次宪法修改,把党的重大政策的变化及时地反映到作为根本法的宪法中,特别是把中国共产党作为执政党在领导中国人民实现社会主义现代化过程中产生的新的指导思想写进了宪法,形成了宪法修改的“中国特色”。

从现行宪法过去四次修改的情况来看,宪法的每一次修改都是在正确处理宪法的适应性与稳定性、宪法与政策的关系基础上有序进行的。宪法的修改首先体现了执政党的意志,由党中央根据党的执政理念思想战略发生的重大变化形成修改宪法的建议,然后通过法律程序由全国人大常委会提出正式的宪法修正案,最终由全国人大批准通过生效的。宪法的修改具有很强的政治性,是执政党依宪执政的重要方式,与此同时,宪法的修改又具有很强的规范性,宪法作为根本法规定了国家的根本制度和根本任务,一经修改在实践中就必须具有稳定性、连续性,要遵循宪法自身的发展规律。因此,在历次宪法修改中,始终不渝地坚持“应当修改的一定要修改”、“可改可不改的先不改”、“可以通过宪法解释和法律解释途径来解决的问题不宜通过宪法修改方式加以解决”等等。正是在上述科学修宪原则的指导下,我国现行宪法经过四次修改,共计31条修正案,有效地完善了宪法的各项原则和制度规定。正是因为现行宪法的四次修改秉持了科学修宪的指导思想和原则,从2004年最后一次修改至今已经有14年时间,现行宪法很好地适应了改革开放和社会主义现代化建设的要求,完善了基本政治制度,保持了自身的稳定性、连续性和权威性,体现了宪法与时俱进的品格。

 

三、党的十九大精神是推动现行宪法第五次修改的制度动力

 

党的十九届二中全会指出,自2004年修改宪法以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推进党的建设新的伟大工程,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,确定了新的奋斗目标。为更好地发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用,需要对宪法做出适当修改,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。

面对上述重大理论观点和重大方针政策的变化,已经有14年没有修改的现行宪法更需要发挥自身与时俱进的品格,要以更加开放的姿态和更加宽广的胸怀来顺应社会各界提出的修宪要求,汇聚民意,把党的政策、人民的意愿通过宪法修改的方式及时地转化为宪法的相关规定,从而增强宪法与社会现实的适应性,保证宪法条文的“真实性”,提升宪法规范的权威性,充分发挥宪法作为根本法所具有的“政治优势”,从而为实现中国梦和“两个一百年”的奋斗目标提供坚强而有力的宪法依据和法治保障。

在刚刚闭幕的第十二届全国人大常委会第三十二次会议上,栗战书同志在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出,宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策,于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。30多年来的实践充分表明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,必须长期坚持、全面贯彻。可以相信,在以习近平同志为核心的党中央英明正确领导下,通过宪法修改来全面贯彻落实党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想,将会使得我国的宪法具有更高的权威性,在全面推进社会主义现代化建设的伟大征程中发挥出自身更大的作用,成为名副其实的党领导人民治国安邦的总章程。

当然,突出强调了宪法对基本政治制度的保障功能并不意味着要在实施宪法的过程中忽视或者否定宪法所具有的其他制度功能,特别是宪法在保障公民基本权利、限制国家机构权力、维护社会主义法治权威方面的重要作用。宪法顺应改革开放和社会主义现代化建设的要求,通过突出自身的政治功能来为实践中不断推进的各项改革事业提供法律保障,但归根结底这样的政治功能最终还是为了防止在实践中产生的重大理论观点和重大政策方针脱离制度的约束而缺少稳定性和可持续性。宪法的适时修改是相对的,通过宪法来确认具有稳定性的社会主义基本政治制度则是我国宪法自我完善的根本目标。按照邓小平同志的论断,在中国共产党成立一百年之际,我国的基本政治制度应当定型化了,届时将可以考虑在认真总结新中国成立以后将近70年左右的制定宪法、修改宪法和实施宪法的经验教训基础上,对现行宪法做一次比较全面和系统的修改,把经过实践证明是比较可靠的社会主义基本政治制度和各项国家制度、社会制度通过根本法的形式肯定下来,使宪法成为保证社会主义现代化建设“两步走”目标得以圆满实现的最基础的、最有效的法律保障。

 

参考文献

[1] 马克思.不列颠宪法[A].马克思恩格斯全集(第11卷)[C].北京:人民出版社,1962:108.

[2] 马克思.1848年11月4日通过的法兰西共和国宪法[A].马克思恩格斯全集(第7卷)[C].北京:人民出版社,1959:589.

[3][4] 邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:372.

 

责任编辑:谢庆    实习编辑:马长俊



[作者简介] 莫纪宏,中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

CNKI中国知网数据库上目前能够搜寻到最早讨论“宪法功能”的论文是甘雯、许小颖发表在1991年第1期《法律科学》上的“宪法功能分析模式”一文。该文认为:“宪法功能是世界各国宪法中不可缺少的也是最为关键的内容。无宪法功能则无宪法可言。宪法的完善和发展,无非是在不断地改进其功能,使之更益于国家、民族及公民的利益,建立更进步的政治经济秩序。” 

《自由大宪章》(拉丁文Magna Carta英文Great Charter)1215615(一说1213)英王约翰被迫签署的宪法性的文件。其宗旨为保障封建贵族的政治独立与经济权益。又称《大宪章》或《1215大宪章》。这张书写在羊皮纸卷上的文件在历史上第一次限制了封建君主的权力:日后成了英国君主立宪制的法律基石。也被国际宪法学界公认为具有现代宪法精神的第一份法律文件。其中若干条文至今仍然生效。

②例如199231日通过的《沙特阿拉伯政府基本法》第1条就开诚布公地规定:“因为真主的庇佑……”(英文为:With the help of God, we, Fahd Bin Abdulaziz Al-Saud, Monarch of the Kingdom of Saudi Arabia, having taken into consideration the public interest, and in view of the progress of the State in various fields and out of the desire to achieve the objectives we are pursuing, have decreed the following: ”)。