安森东:美德法生态税制建设比较与经验借鉴
  作者:安森东   文章来源:《行政管理改革》2015年第2期   日期:2015-03-04 浏览次数:

[摘  要]    以生态税制建设较为典型的美、德、法三国为例,分析因各国国情、经济社会发展水平、面临的环境问题、管理体制机制等的不同,生态税制建设存在的国别差异。在主要内容、实施阶段等方面三国生态税制建设具有一些共性特征。这些对建立和完善我国生态税制建设有借鉴意义。

[关键词]   生态税制;比较研究;经验借鉴

[中图分类号] D63                             [文献标识码] A

从 20 世纪 60 年代开始,全球工业化迅速发展,生态环境遭到了空前破坏,生态危机日益逼近人类。在危机面前,人们认识到:以生态环境破坏、耗竭为代价的经济增长并非真正意义上的发展。1987年,世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告,报告强调,生态环境作为人类生存条件和全球共同财富必须受到特别保护。在此背景下,顺应世界潮流、适应资源与环境保护的各种形式的生态税在一些发达国家应运而生。从其实践看,生态税更好地实现了经济政策与环境政策的融合,在能源、交通、农业等领域表现得尤为突出。由于国情、发展水平不同,各国生态税制既存在一定差异,同时又存在一些共性特征,反映了国际生态税制发展的大趋势。本文通过对美国、德国和法国(以下简称“三国”)生态税制的比较分析,提出对我国生态税制建设的政策建议。

 

一、生态税制建设的国际比较

 

(一)生态税制建设的国别差异

在美国,自1971 年国会提出对排放硫化物征税的议案,1987 年提出对一氧化硫和一氧化氮的排放征税开始,迄今已形成一套相对完善的生态税收制度。与生态相关的税种主要包括:对损害臭氧的化学品征收的消费税、对汽油的征税、与汽车使用相关的其它税收和费用、环境收入税、开采税(severance tax)、对固体废物处理的税收、二氧化硫(SO2)税、噪声税等。[1]其中,对损害臭氧的化学品征收的消费税从量征收。它对应税的化学品分别确定定额税率,该税率由基础税额乘以某种化学品的臭氧损害系数得出。基础税额每年均有所提高,损害系数在 0.1-10之间。对汽油由联邦和州两级政府征税,对每加仑汽油征税额总的趋势是不断提高。与汽车使用相关的其它税收和费用,如联邦政府对卡车使用者征收 12 %的消费税以及每年征收使用税等,州和地方政府征收注册费、经营者执照费、检查费和购买汽车时的销售税等。环境收入税实行比例税率,税率较低,为 0.12%。开采税是对自然资源的开采征收的一种消费税。对固体废物处理的税收包括对循环利用和投资的税收抵免或扣除,对购买循环利用设备免征销售税等,以及所谓的 “瓶子法案”或饮料容器押金法。另外,还有部分州征收了包装和材料税。二氧化硫(SO2)税,即对排放到空气中的二氧化硫污染物征税。1972 年美国率先开征此税。噪声税是对超过一定分贝的特殊噪声源征收的一种税。

在生态税收优惠方面,各州对循环利用投资给予税收抵免扣除,对购买循环利用设备免征销售税。联邦政府对州和地方政府控制环境污染债券的利息不计入应税所得范围,对净化水、气以及减少污染设施的建设援助款不计入所得税税基。对用于防治污染的专项环保设备可在 5 年内加速折旧完毕,对采用国家环保局规定的先进工艺的,在建成 5 年内不征收财产税。各州税制中也有减少污染的财产税退税规定,联邦政府并给予出口信贷优惠。与生态相关的税收计划大都由州和地方政府实施,由税务部门统一征收,缴入财政部,财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金,后者再转入下设的超级基金。由于征管部门集中,征管手段先进,在美国,拖欠、逃漏生态税的现象较少,生态税征收额呈上升趋势。[2]

经过多年努力,由于包括生态税收在内的各项环境保护政策的实行,美国实现了环境状况的根本好转,环境质量明显提高。有关资料显示,虽然美国汽车使用量大增,但其二氧化碳的排放量却比 1970 年代减少了 99%,空气中的一氧化碳减少了 97%,二氧化硫减少了 42%,悬浮颗粒物减少了 70%。

在德国,很早就建立了水排污税制度。20 世纪 80 年代开始对“生态税”的税制框架及税种进行探讨,并于1981 年以“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准在全国统一征收水排污税。20 世纪 80 年代后期,实施了以二氧化碳税或能源税为主体的生态税制。进入 20 世纪 90 年代,开始对生态税效应进行评估,并颁布了《废水纳税法》。该法规定,水排污税由联邦各州征收,水排污税的纳税义务人是直接将污水排入地表或地下的单位和个人,水排污税税率根据废水所含污染成分进行差别化征收。20 世纪 90 年代末正式实施了系统的生态税制。

德国生态税制的主要内容包括:一是对矿物油加收生态税。1999年-2003 年,先后 5 次对汽油、柴油加收生态税,累计每升加收 15. 35 欧分。从 2001 年 11 月起,对每公斤含硫量超过 50 毫克的汽油、柴油每升加收生态税,从 2003 年 1 月起,又将含硫量标准调整为每公斤 10 毫克。二是对天然气加收生态税。1999 年和 2003 年,两次对燃用液化气加收生态税,累计每公斤加收 3. 48 欧分。三是对电加收生态税。1999年-2003 年,先后 5 次对电加收生态税,每度电累计加收 2.05 欧分。

生态税改革充分考虑企业和居民对能源价格上涨的心理和经济承受能力,按照循序渐进原则分阶段进行,避免一次性大幅加税可能引发的震荡。同时,区分不同产品和行业实行差别税率。为扶持清洁能源的生产和消费,对风力、水力、太阳能、地热、沼气发电等新能源免征生态税,对无铅或低硫汽油、柴油执行较低的生态税税率,污染较小的天然气的生态税税率也大大低于成品油。从2004 年开始,实施多样化的税收优惠政策。

通过实施生态税制改革,一是降低了能源消耗。其中,交通运输业汽油消耗量降幅最大,下降 15%以上。二是促进了能源结构的优化。差别生态税税率促使消费者使用无铅、低硫油品,含铅、高硫油品基本上被淘汰;新能源中的风力发电和太阳能发电能力分别居世界第 1 位和第 2 位。三是有助于改善环境。近年来,德国每年减少的二氧化碳排放量均逾千万吨量,对改善环境、提升空气质量起到了重要作用。四是创造了一定的就业岗位。实施生态税改革,通过其间接影响,累计创造数十万个就业岗位,对缓解就业压力起到了一定作用。

在法国,1964 年,法国议会通过“水污染防治法”,1968年,开始分类(家庭户和非家庭户)征收水排污税,实行水排污税差别税率和保持税收中性。同时,成立流域专门水资源治理机构,水排污税由其根据本地情况制定相应的税率。1979 年法国设立了基本油料附加税,进入80 年代,扩展至空气污染领域。1985 年设立了针对 SO x 和 NOx 排放的大气污染附加税。1992年,设立了公共、工业、手工业和商业垃圾储存特别税,生活垃圾存储附加税以及飞机噪音附加税。1995 年以后,又创立了特殊工业垃圾清除特别税以及其它税种。

1998年11月,法国政府合并原本属于能源控制与环境署管理的大气污染附加税、基本油料附加税、生活垃圾存储税等五个税种,创立“污染活动一般税”(以下简称“TGAP”),从1999年1月1日开始实施,同时改由法国关税总局全权负责这一新税种的税基制定、申报、征收和监控。1999 年 5 月,法国政府发布关于对企业能源消费征收 TGAP 的白皮书,之后推出“控制温室效应国家计划”。自 2000 年 1 月 1 日起,将TGAP扩展实施至洗衣粉等含磷洗涤产品领域。TGAP的长远目标是整合所有污染活动的环境税收或收费,成为未来生态税的汇集地。法国的能源税制度于 2001 年正式成型,其只对能源消费量超过 100 吨油当量的企业课税,而家庭能源消费和农林渔以及交通行业享受免税待遇。能源生产和生热所用能源免税。能源税收入抵减劳动税,但只针对实行“35 小时计划”的企业。

从整体而言,法国采用的经济手段为实施一些耗资巨大的重大环保整治项目、改善日益恶化的环境质量发挥了积极的作用。

    (二)生态税制建设的共性特征

1. 生态税制的主要内容基本一致

从“三国”生态税征收范围看,大致可分为三大类:

一是基于能源消耗的生态税收?。主要包括:二氧化硫税、二氧化碳税、燃料税、资源税(开采税)等。1972 年,美国率先根据二氧化硫排放量征税,到 20 世纪 90 年代初,德国根据石油、煤炭的含硫量开征了二氧化硫税。

二是基于非能源消耗的生态税收。基于非能源消耗的生态税收主要是指水污染税。如:德国是水污染税水质定量最为完善的国家之一,从1981年始以废水的“污染单位”为基准,全国统一税率,规定排放不达标的污水费率为100%,而达标费率可减少至25%。水污染税主要从使用水的数量、工业废水排放量、废水中污染物的数量和浓度等方面征收。

三是基于一般生活环境保障的生态税收。主要包括垃圾税(固体废弃物税)和噪音税。如:美国的“瓶子法案”从总体上减少了饮料容器大约79%-83 %的使用,减少固体废物的重量约占 6 %,体积约占 8 %;美国洛杉矶对机场的每位旅客和每吨货物征收一美元噪声治理税。等等。

2. 生态税制对环保和经济发展具有双重促进作用

一是生态税对环境污染起到修复和预防作用。生态税具有明显的“价格信号”,它既激励合乎社会道德的行为,又阻止污染活动。所以,生态税不仅是一个修复工具,更是一个预防工具。如:在美国,开采税抑制了处于盈利边际上的资源开采活动,即具有“高品位效应”;同时,开采税的征收也减少了资源的开采量,开采税使石油总产量减少约10%-15%。

二是生态税具有“多重红利效应”。德国基本实现了“税收中性”改革,只有一部分收入用于支持可再生能源计划,其余均予返还,即逐步等量地削减企业和个人所承担的养老保险。另外,对中低收入居民给予补贴,把生态税改革与创造就业机会相结合,将征收的生态税主要用于补贴养老保险金支出。[3]在法国,95%以上的生态税均专款专用。综上,生态税可带来多方面好处,即它具有“多重红利效应”。[4]

三是生态税不会增加税收压力。生态税不是额外增加的税收,它只是对税收结构做了有利于环境保护的调整,生态税征收前后的税收总额从整体上保持稳定。德国将生态税制改革分成 5 个阶段进行,从而实现税改影响的分散和逐步消化。同时,对一些低赢利行业给予税收优惠,符合条件的制造企业还可申请额外补偿金,并制定配套措施。在法国,为了鼓励垃圾分拣,将生活垃圾存储税从每吨 40 法郎提高至 60 法郎;同时,对生活垃圾的收集、分拣和利用,有关增值税则从 20.6% 降至 15.1%。这两种措施的协同作用使得上交的税费总额前后基本一致。

3. 分类、分阶段征收生态税

在德国,区分不同产品和行业实行差别税率,以期实现调整能源结构和补贴低赢利行业之目标。如:为扶持清洁能源生产和消费,对风力、水力、太阳能等清洁能源免征生态税,对无铅或低硫汽油、柴油执行较低的生态税税率。同时,对一些低赢利行业给予税收优惠。另外,德国制定和实施生态税分阶段改革方案,以避免一次性大幅加税有可能引发的震荡。再如:法国区分含磷洗涤产品含磷化物量的不同实施三种税率。即含磷化物量 30%以上的,税率为 700 法郎/吨;含量 5%-30%的,税率为 570 法郎/吨;含量 5% 以下的,税率为 400 法郎/吨。

   

二、生态税制建设的国际经验借鉴

 

(一)从环境治理“行政收费”思维向“立法收税”思维转型

“三国”的情况是,环保税在整个生态税收体系中均处于主体地位,同时,环保税专款专用特征明显。这一方面保证了国家对污染和破坏环境行为的调控和惩治力度,另一方面也是应对日益严峻的环境问题的重要举措。而我国应对环境污染问题的对策则主要是通过排污费的收取为环境保护筹集资金。

治理环境靠收取排污费,无论从理论上还是从发达国家的成功实践看,这种手段在市场经济条件下都是缺乏效率的。首先,收取排污费带有明显的行政控制特征,征收难度大、漏洞非常多,不利于环境的科学、规范和可持续治理。其次,收取排污费是对已造成的污染收费,不符合环境保护“预防为主”的基本方向。最后,收取的排污费既无法满足污染治理的资金需要,又容易造成已收取的排污费的体外循环,损害环保工作的正常、有序开展。因此,我国应借鉴发达国家的环保税收理念,创新环保思维模式,变“行政收费”思维为“立法收税”思维,坚持“谁污染、谁治理”的原则,把排污费规范为相应的税种,并对现行的税制进行”绿化”,突出税收在环境保护中的作用,根据我国的实际情况和不动变化的新情况适时开征新的生态税种。同时,在税收使用上,建立保护环境基金,以有效补偿当代人对环境的危害,实现对环境的可持续治理。

(二)在生态税制建设中充分考量税率差别和税收减免的调节作用

“三国”在生态税制建设中均非常注重税率差别和税收减免的调节作用。如:美国对地下煤和地上煤征收不同的消费税率,对地下煤征收的消费税率明显高于地上煤的消费税率,此举有效延缓了地下煤的开采速率。在我国,一方面,与环境保护和环境治理有关的税收在税率上变化不多,未能实现对环境技术革新和绿色能源使用的有效指引;另一方面,税收优惠的内容、受益范围有限,优惠形式过于单一,缺乏明显的针对性与灵活性,目前还仅限于减税与免税,影响了税收优惠措施的实施效果。部分税收优惠措施如增值税中规定对农膜、农药尤其是剧毒农药实行低税率等还对环境保护产生了较大的负面影响。因此,我国在制定生态税收立法和环保政策措施时,宜借鉴发达国家的有益经验和成功做法,高度重视税率差别和税收减免的调节、引导作用。如根据不同燃料对环境污染程度的不同确定不同税率,合理界定燃油税率,根据燃料有害物质含量的不同实行差别税率等。另外,除继续保留必要的减免税优惠形式外,宜增加投资抵免、加速折旧等税收优惠措施和手段,对环境保护工程项目和生态恢复工程项目给予税收优惠,以实现对资金流向的有效引导,激励企业生产经营与治理污染、保护环境同步。

(三)构建符合我国国情的生态税种体系和税收体制

国外典型国家的生态税涉及社会生活的各个方面,税种设计系统、全面、精细。我们要结合我国经济发展水平、人们的环境素养、生态税收基础和税收征管水平等实际情况,借鉴发达国家的生态保护和治理经验,改革和新设一批生态税种,科学、合理制定符合我国国情民情的生态税收制度。构建符合我国国情的生态税种体系和税收体制,最重要的是要明确工作重点和主攻方向,主要有三:

1. 突出重点,渐次推进生态税种体系建设。前期以我国水污染、大气污染及工业固体废物污染等首要治理目标为征税范围,选择工业污水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾等作为课税对象,开征针对二氧化碳、二氧化硫、固体垃圾、工业废水等的生态税。之后,根据环境及经济发展状况扩大征税范围,逐步建立健全我国的生态税收体系。

2. 确立资源税普遍征收为原则的征税机制。向所有自然资源开采、生产单位和个人普遍征收一般性的资源税,以实现对自然资源供给和需求的有效调节和公平、科学、优化配置,解决我国当下日益突出的缺水和森林、草场沙化等资源和环境问题。

3. 生态税的调节对象宜确定为产生污染的生产或消费行为。根据污染对象不同,生态税主要包括:(1)对大气污染课征的环境税。该类税宜采取超额累进税率形式设计和征收,并以有害气体排放量为计税依据。(2)对废水污染课征的环境税。此类税宜设计为幅度比例税率形式,依实际排放量计税,根据污染程度确定适用相应的税率幅度。(3)对固体排放物污染课征的环境税。此类税对不同种类、不同处理方式的固体废弃物采用相应的课税方法。宜以排放量为计税依据,实行差别定额税率。

(四)做好环境保护税立法配套工作的同步推进

在促进我国生态环境保护事业中,除开征生态税之外,还应注意发挥税收的调节功能,支持、鼓励和引导有关环保产业的发展。这一方面可以促进环保事业的发展,另一方面又可以拓宽税基,为国家聚集更多环境保护资金。此外,还需相应的配套改革措施的支持,比如,调整财政补贴手段,完善收费项目,调整产业结构,严格限制资源浪费、污染严重产业的规模和布局范围,以高新技术改造传统产业,逐步取代高能耗、高污染产业等。

 

参考文献

[1]计金标.荷兰、美国、瑞典的生态税制[J].中国税务,1997(3).

[2]陈岩.国外的生态税收政策与我国生态税制建设构想[J].生态经济,2008(07).?

[3]国家发展改革委外事司. 德国生态税改革见成效[J].中国经贸导刊,2004(11).?

[4]李干杰.法国开始大规模实施生态税[J].世界环境,2000(3).?

 

责任编辑:刘翠霞



[基金项目] 国家林业总局重大项目《我国生态文明建设改革创新研究》。

[作者简介] 安森东,国家行政学院在站博士后、高级经济师。