焦洪昌 叶远涛:监察委员会的宪法定位
  作者:焦洪昌 叶远涛   文章来源:《国家行政学院学报》2017年第2期   日期:2017-05-16 浏览次数:

(中国政法大学,北京 100088

[摘  要]国家监察体制改革方案的公布,落实了习近平总书记提出的“完善监督制度,做好监督体系顶层设计,健全国家监察组织机构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”要求。设立监察委员会,赋予其宪制上的国家监察权应符合坚持改革、精简高效、人民主权和法治等宪法精神和原则。本文通过分析监察委员会的性质及地位、组成架构和主要职权从而论证监察委员会的宪法定位。

[关键词]监察体制;改革试点;宪法精神;宪法原则

[中图分类号]D630.9   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314201702-0007-03

 

[收稿日期]2017-03-10

[作者简介]焦洪昌,中国政法大学法学院教授,博士研究生导师;叶远涛,中国政法大学法学院博士研究生。

 

国家监察体制改革与监察委员会的设立,乃关乎全局的重大政治改革,属于国家监察制度的顶层设计。这涉及国家宪制结构的变动,宪法与法律必须给予回应以便令改革的进行做到于法有据。

一、设立监察委员会应符合宪法精神和原则

宪法规范与一般法律规范最大的区别之一就在于宪法具备原则性。宪法乃一国法治之重器,它不是法律大全,宪法规范不可能涉及国家生活的各个细节,所以宪法精神和原则尤为重要。宪法精神和原则,是立法之根本,对整个国家的治国理政具有最高的指导意义。深化国家监察体制改革,设立监察委员会应当符合宪法精神和原则。

(一)设立监察委员会需要改革精神做保障。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)序言中的“坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制”蕴含了改革的宪法精神。设立监察委员会从试点开始,从体制机制、制度建设上先行先试,探索实践,为在全国推开积累经验。改革开放以来,我国大部分重大改革走的都是探索型改革之路:改革者以“摸着石头过河”为方法论,以“试错”的方式来推进改革,当某项改革取得一定的成果之后,便对法律进行相应的“立改废”,以法律的形式对此成果予以确认,进而推及更广的范围。[1]最后,通过修宪的方式将改革成果用宪法予以固化。从这个角度来说,宪法是历史经验的总结,是对改革成果的确认。宪法精神为重大改革提供宪制支持有众多先例可循,此次国家监察体制改革同样符合宪法精神与宪法原则。虽然,宪法学学界对于“宪法规范与现实的冲突”[2]是否构成“违宪”早有争论,但是对“规范和现实的冲突与违宪状态的区别”[3]却已有定论,规范与实践的暂时冲突并不必然导致违宪,这是两个不同的概念,不能混淆视听。宪法总是为未来的改革提供依据,宪法彰显了改革精神、确认了改革成果。

(二)设立监察委员会要精简高效。精简高效是设立监察委员会的组织保证。改革监察体制,建立集中统一、权威高效的监察体系,必须精简力量,将政府监察、预防腐败和检察反贪、反渎、预防等力量整合,从而推进预防和惩治腐败的一体化、程序化和法治化,为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。监察委员会不是简单的合署办公、协调案件、统筹关系,其整合反腐资源涉及组织架构、人员安排诸多方面,力度前所未有。设立监察委员会要达到高效反腐的效果,充分利用监督、调查、处置三大职权进行合理的分工合作,从而做到能及时查办腐败案件,丰富监察手段,实现办案质量高,执法效果好,追求法律效果与政治效果和社会效果的有机统一。

(三)设立监察委员会应坚持人民主权原则。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是人民代表大会。人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度。这要求监察委员会的设立和国家监察权的配置也必须服膺于人民代表大会制度之下。首先,国家监察体制改革,设立监察委员会要取得最高权力机关的宪法授权。宪法第五十七条规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。设立监察委员会,乃涉及国家机构之变动与国家权力之分配,必须取得国家最高权力机关的授权才合法合宪;其次,监察委员会必须要由相对应的人民代表大会产生,对它负责,受它监督并向它汇报工作。全国人大常委会于20161219日第二十五次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》(以下简称《草案》),说明监察委员会的设立有了宪法授权。《草案》中指出作为行使国家监察职能的专责机关,监察委员会由当地省(市)人民代表大会产生,是坚持了人民代表大会制度的体现;此外,监察委员会必须完成自身监督机制建设,把国家监察权关在法律的笼子里。自身监督机制包括内部监督和外部监督,最根本的是要接受人民的监督,体现人民主权原则。

(四)设立监察委员会须体现法治原则。凡属重大改革都要于法有据。监察委员会要依法设立。全国人大常委会要对《草案》进行审议通过,对监察体制试点改革做出决定,让改革试点的启动合宪合法。当监察体制改革步入成熟之际,通过修宪的方式将改革成果予以固化,取得合宪性之后,再完成全国监察体制改革;监察委员会要依法建立组织架构,依法成立相关部门。制定监察委员会组织法作为其组织保证,坚持民主集中制作为其制度保障,依法建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,实行反腐职能;监察委员会要依法行使职权。监察委员会内部的监督、调查、处置权要在法律范围内行使,不能用权过度,需要把监察权关在法律牢笼里进行约束。

二、监察委员会的性质及地位

监察委员会由人大产生并对它负责,受它监督并向它汇报工作。一方面,强调与“一府两院”法律地位的平行并立,使国家监察权独立于立法权、行政权、司法权。另一方面,赋予监察委员会更超然的政治地位,以便发挥更好的反腐监察功效,转变“一府两院”体制为“一府一委两院”体制。

(一)监察委员会是国家监察机构,行使国家监察权。监察权与人大的立法权、政府的行政权、法院检察院的司法权不同,三权独立且平行。从纵向权力关系来说,人民代表大会同监察委员会是产生与被产生的关系。人民代表大会产生监察委员会,监察委员会对人民代表大会负责并接受其监督。从横向权力关系来说,监察委员会作为监察机关与行政机关、审判机关、法律监督机关,彼此独立,是监察与被监察的关系。孙中山提出的“五权宪法”理论中,阐述了监察权。孙中山也主张监察权的独立,是因为他认为即使经过严厉的考试,也避免不了不称职的人担任政府官吏,监察权的独立可以保证政府官员不称职时随时受到罢免。监察委员会的设立,被赋予国家监察权,使原来的“立法、行政、司法权”体制变为“立法、行政、监察、司法权”体制。从权力的分配角度来说,的确发生了宪制性变动。我国立宪理论并非“三权分立”而是建立在权力的统一及民主集中制原则之上。它确认了国家最高权力的不可分割性,而人民代表大会作为统一行使国家权力的机关,“一府一委两院”由人大产生,对人大负责,并受它监督。

(二)监察委员会称为“国家监察委员会”比“人民监察委员会”妥当。深化国家监察体制改革的目标就在于建立一套集中统一、权威高效的监察体系,从以往的“同体监察”到即将形成的“异体监察”有质的变化,改革者更愿意赋予监察委员会更加超然于“一府两院”的地位。因此,命名为“国家监察委员会”区别于“人民政府、人民检察院、人民法院”,更能突出国家监察权的独立性。

三、监察委员会的组成架构

监察委员会内部机构可以设置为三大部门。一为综合监察部,主要承担国家机关及其公务人员的监察职责;二为预防腐败部,主要承担国家机关及其公务人员的预防腐败职责;三为审计部,主要承担国家机关及其公务人员的财务监督职责。设立监察委员会,必须把审计署囊括在内。这是出于对整合政府内部的审计部门、监察部门及检察院内部的反贪腐部门相关职能的考虑。

四、监察委员会的主要职权

监察委员会实质上是一个反腐败机构。其三项主要职权包括监督权、调查权和处置权。

(一)监督权。监督权是指特定的主体根据宪法和法律的授权规定,依照法律规定的手段和程序,对法律实施中的守护法律、制衡国家权力、保障公民合法权利等具体情况进行的一种督促权。我国《宪法》序言规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在我国,根据主体的不同,监督权可以分为公民监督权、人大监督权、纪检监督权、行政监察权、检查监督权、政协监督权、社会监督权等。监察委员会的监督权特指国家监察体制的独立监督权。

(二)调查权。在我国,调查权也因主体的不同分为人大调查权、行政调查权和司法调查权等。监察委员会的调查权并不能完全取代或者等同检察院的侦查权。“调查权”非“侦查权”,足以预见在改革设计中,未来监察委员会调查贪腐案件时的手段和措施,是有别于现在检察机关的“侦查”的。侦查权是指国家侦查机关以及侦查人员为实现侦查目的,依法定程序,运用特定侦查手段开展侦查活动的权力。侦查权有行政权和司法权的双重属性,主体对应分别是公安机关和检察机关。检察机关的侦查权是法律赋予它对犯罪行为依法进行直接侦查的权力,其结构体系包括权力范围和保障权力行使措施两部分,前者具体表现为检察机关侦查案件的管辖,后者具体表现为强制程序的有序性和阶段性。公安机关虽然也能够独立决定开始侦查并承担绝大部分侦查工作,但是检察官出于履行公诉职能的需要,有权对警察的侦查施加一定的影响,甚至给予具体的指示或指挥。赋予监察委员会调查权是因为调查权可以调取资料、甚至进入、扣押、查封场所驻地等,如果没有这些权力,监察委员会可能无法行使反腐职能。

(三)处置权。处置权是指依法对物在事实上或法律上最终处置的权力。监察委员会处置权可以包括对违纪违法人员进行处分,还包括初步查清违法犯罪事实之后将涉嫌犯罪的人员移送司法机关等行为。

国家监察体制改革体现了我国宪法精神和宪法原则。宪法确认改革成果,为改革推波助力。在试点工作稳步推进之时,监察委员会的宪法定位会越来越明晰,与此同时,需要在宪法法律层面理清更多的细节问题,让我国政治体制改革于法可依。

[参考文献]

1] 秦前红.监察体制改革需修宪保障[J.财经,201612.13.

2] 童之伟.“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法[J.法学研究,19966.

3] 韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J.法学,19995.

 

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