黄守宏:坚持稳中求进 深化改革创新 推动经济社会持续健康发展——2017年《政府工作报告》解读
  作者:黄守宏   文章来源:《行政管理改革》2017年第4期   日期:2017-06-06 浏览次数:

刚刚闭幕的十二届全国人大五次会议,审议通过了李克强总理做的《政府工作报告》(以下简称《报告》)。《报告》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持稳中求进工作总基调,牢固树立和贯彻落实新发展理念,系统总结了过去一年政府工作,深入阐述了2017年推动经济社会发展的重大思路,全面部署了重点工作任务。《报告》坚持问题导向,深入分析了国内外形势,充分回应了人民群众的普遍关切,政策措施具有很强的现实针对性和可操作性,是做好2017年政府工作的纲领性文件。

 

稳中向好  来之不易

 

2016年,我国发展面临国内外多重矛盾叠加、风险隐患交汇的严峻挑战。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国各族人民迎难而上,砥砺前行,圆满完成了全年经济社会发展主要目标任务,实现了“十三五”良好开局,并为2017年发展奠定了坚实基础。中国这份亮丽的成绩单,给人民群众带来了福祉,给艰难复苏的世界经济注入了新的动力,也有力回应了中国经济“悲观论”、唱响了中国经济光明论,受到了国内外的广泛赞誉。

过去一年的成绩可圈可点。这既体现在经济社会发展取得的表象的、有形的、标志性的重大成就,更体现在内在的、无形的、发展动力和体制机制方面的深刻变化,这是更为重要、更为长久、对我国未来发展更具决定性意义的。对2016年我国发展成就,《报告》做出了简明扼要的回顾和总结。

第一,经济运行保持在合理区间。国内生产总值达到74.4万亿元,增长6.7%。这一增长速度虽比上年有所回落,但稳定性增强,前三个季度增长速度均为6.7%,第四季度增长6.8%,是近年来首次走出的一条略微上扬的“微笑曲线”,而且经济增量比上年多1600多亿元,比前几年两位数增长时还要高。这一增长速度是在质量和效益提高基础上实现的,工业企业利润由上年下降2.3%转为增长8.5%,单位国内生产总值能耗比上年下降5.0%。这一增长速度为世界平均增速的两倍多,在世界主要经济体中名列前茅,我国对世界经济增长的贡献率达到33.2%。

第二,经济结构加快调整优化。2016年我国发展不仅有量的扩张,更有质的变化。全年社会消费品零售总额达到33.2万亿元,最终消费对经济增长的贡献率为64.6%,连续3年成为拉动经济增长的主导力量。服务业增加值在多年提高的基础上继续保持上升势头,同比增长7.8%,占国内生产总值比重达51.6%。工业结构加快转型,战略性新兴产业和高技术制造业增加值分别比上年增长10.5%和10.8%,增速比规模以上工业快4.5和4.8个百分点。农业稳中调优,粮食再获丰收。库存较多的玉米种植面积3676万公顷,减少136万公顷,产量减少2.3%,优质、绿色农产品产量增加。

第三,发展新动能不断增强。新动能是我国经济发展的希望所在,这既来自于新兴产业的加快成长和新兴市场主体的大量涌现,也来自于传统产业改造升级。随着改革创新深入推进和互联网与各行业加速融合,新产业、新业态、新模式蓬勃兴起,机器人、虚拟现实、移动支付等产业出现爆发式增长,一些传统行业焕发了新的生机。2016年网上零售额同比增长26.2%,比社会消费品零售额增长快15.8个百分点;快递业务量突破300亿件。大众创业、万众创新广泛开展,全年各类市场主体平均每天新增4.5万户,其中新登记企业平均每天1.5万户,比上年多增3000多户。发展动能呈现增量扩大、存量激活、质量提升的态势。

第四,人民生活继续改善。发展的目的是为了保障和改善民生。有就业,家庭就有收入,发展就有后劲,社会就能稳定。2016年我国就业形势比较严峻,大学毕业生765万人,创历史新高,中等职业学校毕业生500万人,还有去产能带来的大量分流人员需要安置。面对较大的经济下行压力,就业不降反增。全年城镇新增就业1314万人,超过年初1000万人的预期目标,连续4年保持在1300万人以上。年末城镇登记失业率4.02%,为多年来最低。2016年全国居民人均可支配收入23821元,比上年名义增长8.4%,扣除价格因素实际增长6.3%,快于人均GDP增速。农村贫困人口减少1240万,易地扶贫搬迁人口超过240万。棚户区住房改造600多万套,农村危房改造380多万户。2016年国内游客44亿人次,比上年增长11.2%;国内居民出境1.35亿人次,增长5.7%。

过去一年的发展历经艰辛。一方面,外部环境非常严峻。2016年全球经济仍处于国际金融危机后的深度调整期,世界经济和贸易增速为7年来最低,大宗商品价格低位震荡,英国脱欧公投、美元加息游移不定等引发国际金融市场波动起伏。这些给我国进出口贸易和汇市、股市稳定等带来很大负面影响。另一方面,国内结构性问题突出,部分行业产能过剩严重,一些企业生产经营困难较多,地区经济走势分化,财政收支矛盾较大,经济金融风险隐患显现。同时,改革进入攻坚期和深水区,利益关系错综复杂,影响社会稳定因素增多。在国际因素和国内因素相互影响、结构性因素与周期性因素相互叠加的情况下,我国经济下行压力加大。经过各方面艰苦努力,上半年稳住了经济,下半年经济运行出现更多积极变化。《报告》从八个方面,总结了2016年政府的主要工作。

第一,继续创新和加强宏观调控。面对复杂局面和多难抉择,统筹处理总量与结构、当前与长远、国内与国外的关系,没有搞“大水漫灌”式的强刺激,而是更加注重依靠改革创新来稳增长、调结构、防风险,在区间调控的基础上,加强定向调控、相机调控,有针对性地出招发力。积极的财政政策力度加大,赤字率提高到3%,增加的财政赤字主要用于减税降费。全面推开营改增试点,将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,新增试点行业全部实现总体税负只减不增的预期目标。这项改革,不仅是近年来力度最大的减税措施,全年降低企业税负5700亿元,而且规范了税制,避免了重复征税,营造了公平竞争的市场环境,促进了现代服务业发展,推动企业增加设备购置和技术创新投入,可谓一举多得。在全面推开营改增的同时,同步出台调整中央和地方增值税收入划分过渡方案。扩大地方政府存量债务置换规模,降低利息负担约4000亿元。稳健的货币政策灵活适度,广义货币M2增长11.3%,低于13%左右的预期目标,综合运用多种货币政策工具,既保持流动性合理充裕,加强对实体经济特别是小微企业、“三农”等的支持,又防止货币供应过于宽松而产生加杠杆效应和放大资产泡沫。2016年汇率市场波动较大,我们完善人民币汇率形成机制,保持了在合理均衡水平的基本稳定。坚持因地制宜、因城施策,分类调控房地产市场,遏制了部分热点城市房价过快上涨的势头。

第二,着力抓好“三去一降一补”。制定并实施去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板工作方案和配套政策措施,建立工作推进机制,取得了初步成效。在去产能方面,以煤炭、钢铁行业为重点,坚持运用市场化法治化手段,淘汰落后产能、化解过剩产能,超额完成了年度目标任务。中央财政分两年安排1000亿元奖补资金,主要用于支持地方进行分流人员安置,2016年安置了72万多人。在去库存方面,通过释放农民工市民化住房需求、棚改货币化安置等措施,促进了房地产库存连续下降。在去杠杆方面,推动企业兼并重组,发展直接融资,实施市场化法治化债转股,年末规模以上工业企业资产负债率为55.8%,比上年末下降0.4个百分点。在降成本方面,出台减税降费等措施,全年规模以上工业企业每百元主营业务收入成本为85.52元,比上年下降0.1元。在补短板方面,支持扶贫移民搬迁、棚户区改造、基础设施建设等重点领域和薄弱环节。

第三,大力深化改革开放。全面深化改革,推出一批标志性、支柱性改革举措。处理好政府和市场关系,是经济体制改革的核心问题,关键是转变政府职能,推进简政放权、放管结合、优化服务改革。本届政府成立之初,国务院部门各类审批达1700多项, 4年来,持续推进“放管服”改革,共取消和下放国务院部门行政审批事项618项,提前完成本届政府减少1/3行政审批事项的目标,清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项,取消职业资格许可和认定事项434项,削减70%以上。非行政许可审批彻底终结。三次修订政府核准的投资项目目录,中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。深化商事制度改革,实施“五证合一、一照一码”,开展“证照分离”改革试点。全面推行“双随机、一公开”监管,增强事中事后监管的有效性。简化优化公共服务流程,大力推行网上办事。通过“放管服”改革,我国营商环境明显改善,市场准入和运行的制度成本大幅降低,极大激发了市场活力和社会创造力。

积极扩大对外开放。“一带一路”建设进展快速,一批重大工程和国际产能合作项目落地。2016年我国对“一带一路”沿线国家进出口62517亿元,对外承包工程业务完成营业额近一半来自这些国家。沿线国家对我国直接投资新设立企业2905家,增长34.1%。针对外部需求不足、我国进出口增速持续下降的严峻挑战,进一步完善促进外贸发展措施,大力促进加工贸易,加快推进跨境电子商务、市场采购贸易、外贸综合服务企业等外贸新业态发展,千方百计提高贸易便利化水平,取消或降低一批收费项目,2016年货物进出口总额达到24.3万亿元,降幅比上年收窄6.1个百分点,扭转了上年大幅下降的局面。推广上海等自贸试验区改革创新成果,新设7个自贸试验区。深化外资管理体制改革,除少数实行准入特别管理措施领域外,外资企业设立及变更一律由审批改为备案管理。

第四,强化创新引领。发布《国家创新驱动发展战略纲要》,在推进“互联网+”行动和国家大数据战略、实施《中国制造2025》、促进“双创”等方面,采取一系列重大举措,有力促进了一二三产业创新发展、融合发展。充分发挥科技创新的核心作用,出台“十三五”国家科技创新规划,部署启动面向2030年的科技创新重大项目,支持北京、上海建设具有全球影响力的科创中心,新设6个国家自主创新示范区。推进科技管理体制改革,扩大高校和科研院所自主权,出台以增加知识价值为导向的分配政策,调动了科技人员积极性。全年研究与试验发展(R&D)经费支出1.55万亿元,比上年增长9.4%,与国内生产总值之比为2.08%。国内有效发明专利拥有量突破100万件,是继美国、日本之后第三个超过百万件的国家。全国技术合同交易额达到1.14万亿元,增长16%。科技进步贡献率上升到56.2%,创新对发展的支撑作用明显增强。

第五,促进区域城乡协调发展。继续深入实施区域发展总体战略。出台《推进“一带一路”建设重点项目三年(2016-2018)滚动计划》,推动交通、能源、通信等领域重大标志性工程取得早期收获。推进京津冀协同发展,有序疏解北京非首都功能。推动长江经济带发展,加快绿色生态廊道和综合立体交通走廊建设。编制西部大开发“十三五”规划,实施新一轮东北振兴战略,推动中部地区崛起,支持东部地区率先发展,支持老少边穷地区加快发展。加快推进新型城镇化,深化户籍制度改革,出台人钱挂钩、人地挂钩等相关政策,全面推行居住证制度,又有1600万人进城落户。2016年末,常住人口城镇化率达到57.35%,比上年末提高1.25个百分点;户籍人口城镇化率41.2%,比上年末提高1.3个百分点。

第六,加强生态文明建设。制定出台了实施生态文明建设目标评价考核办法等一系列政策措施,加大大气、水、土壤等污染治理。以控制燃煤排放和机动车排放为重点,强化大气污染治理。推动煤炭清洁高效利用,煤炭消费比重下降2.2个百分点,清洁能源消费比重提高1.7个百分点。淘汰黄标车和老旧车404万辆。2016年二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4.0%,在监测的338个城市中,细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市年平均浓度52微克/立方米,比上年下降8.8%。74个重点城市细颗粒物(PM2.5)年均浓度下降9.1%。推进水污染防治,完成11省(市)126个地级以上城市全部319个集中式饮用水水源保护区划定。出台土壤污染防治行动计划,启动6个土壤污染综合防治先行区建设,以及第二批土壤污染治理与修复试点项目。开展中央环境保护督察,严肃查处一批环境违法案件。

第七,注重保障和改善民生。在财政收入增长减缓、收支矛盾加大情况下,想方设法保障民生投入。落实积极的就业政策,鼓励以创业带动就业,加强对灵活就业、新就业形态的支持,做好重点人群、重点地区就业工作。加大对脱贫攻坚支持力度,全国财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元。城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%。机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准提高6.5%。为1700多万困难和重度残疾人发放生活或护理补贴。财政性教育经费支出占国内生产总值比例继续超过4%。免除农村贫困家庭学生普通高中学杂费。整合城乡居民基本医保制度,财政补助由每人每年380元提高到420元。大病保险实现全覆盖,全年共赔付1000万人次,有效减轻了大病患者负担。中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元,增长9.6%。符合规定的省内异地就医住院费用实现直接结算。基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元。

第八,推进政府建设和治理创新。加快建设法治政府。国务院提请全国人大常委会审议法律议案13件,制定修订行政法规8件。推行政府法律顾问、公职律师制度。完善公共决策吸纳民意机制,认真办理人大代表建议和政协委员提案,推动了一批群众关注问题的解决。推进政务公开,省级政府部门权力和责任清单全面公布,市县两级权责清单编制工作基本完成。加大督查问责力度,组织开展第三次国务院大督查,实现地方和部门全覆盖。实施淘汰落后、违法违规建设项目清理、联合执法三个专项行动和专项督查。对重大政策落实“查哨查铺”,让制度和监管“长牙齿”,极大地推进了政府各项工作。

 

稳中求进   再创佳绩

 

2017年是党和国家事业发展中具有重大意义的一年。2017年将召开中国共产党第十九次全国代表大会,是实施“十三五”规划的重要一年,是推进供给侧结构性改革的深化之年,也是本届政府任期的最后一年。做好政府工作,要在以习近平同志为核心的党中央领导下,高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持稳中求进工作总基调,牢固树立和贯彻落实新发展理念,适应把握引领经济发展新常态,坚持以提高发展质量和效益为中心,坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路,坚持以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求,加强预期引导,深化创新驱动,全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

综合分析各方面的情况,《报告》提出了2017年发展的主要预期目标:国内生产总值增长6.5%左右,在实际工作中争取更好结果;居民消费价格涨幅3%左右;城镇新增就业1100万人以上,城镇登记失业率4.5%以内;进出口回稳向好,国际收支基本平衡;居民收入和经济增长基本同步;单位国内生产总值能耗下降3.4%以上,主要污染物排放量继续下降。《报告》强调,做好2017年政府工作,要把握好五点。

第一,贯彻稳中求进工作总基调,保持战略定力。稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则,也是做好经济社会工作的方法论。这既是为党的十九大召开营造良好环境条件的迫切需要,也是应对复杂多变国内外形势的必然选择。从国际看,地缘政治风险上升,世界经济复苏乏力的态势仍在延续,“逆全球化”思潮和保护主义倾向抬头,主要经济体政策走向及外溢效应变数较大,一些出乎意料的“黑天鹅事件”可能随时出现,不稳定不确定因素明显增加。我国经济与世界经济深度交融,世界经济不景气不稳定必然对我国经济发展造成直接冲击和影响。从国内看,经济发展正处在结构深度调整、新旧动能转换的关键阶段,经济下行压力加大,风险隐患也在增多。在这种情况下,首先要稳住增长,保持经济运行在合理区间,防范化解风险隐患,守住金融安全、民生保障、环境保护等方面的底线。因此,稳是主基调,稳是大局,稳是关键。只有行稳,才能致远。新发展动能会在稳中加快成长,积极因素会在稳中加速蓄积。

第二,坚持以推进供给侧结构性改革为主线。当前我国经济发展中有周期性、总量性问题,但结构性问题最突出,矛盾的主要方面在供给侧。推动经济持续健康发展,必须把改善供给侧结构作为主攻方向,通过简政减税、放宽准入、鼓励创新,持续激发微观主体活力,减少无效低效供给、扩大有效供给;通过有效化解过剩产能,促进产业优化重组,降低企业成本,发展战略性新兴产业和现代服务业,增加公共产品和服务供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。这既是一个伴随阵痛的调整转型过程,也是一个充满希望的升级过程。

第三,适度扩大总需求并提高有效性。无论是为供给侧结构性改革创造好的环境,还是保持经济运行在合理区间,都要适度扩大总需求。我国有13亿多人口,中等收入群体数以亿计并日益扩大,农村贫困人口逐年减少,城镇常住人口每年增加上千万,内需潜力巨大。但扩内需不能盲目而为,必须提高有效性。这就要着眼于更好满足居民多样化、个性化需求来增加有效消费,着眼于补上发展短板、加快新旧动能转换来扩大有效投资,着眼于促进区域协同、城乡一体发展来拓展有效需求新空间,使扩内需更加有效、更可持续,使供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰。

第四,依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级。发展动力决定发展速度、效能、可持续性。对我国这么大体量的经济体来讲,如果动力问题解决不好,要实现经济持续健康发展是难以做到的。创新是引领发展的第一动力。人才是创新的第一资源。我国有9亿多劳动力,其中1.7亿多受过高等教育或拥有各类专业技能,有世界最大规模的科技队伍,蕴藏着巨大的创新潜能。面对新一轮世界科技革命和产业变革的大趋势,必须把发展基点放在创新上,以科技创新为核心,以人力人才资源为支撑,最大限度激发全社会的创造活力,加快培育壮大新动能、改造提升传统动能,提高全要素生产率,推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。

第五,着力解决人民群众普遍关心的突出问题。治国有常,而利民为本。我们是人民政府,一切工作都是为了人民,让人民过上好日子,必须践行以人民为中心的发展思想。《报告》指出,对群众反映强烈、期待迫切的问题,有条件的要抓紧解决,把好事办好;一时难以解决的,要努力创造条件逐步加以解决,显示了政府咬定青山不放松,把发展硬道理更多体现在增进人民福祉上的决心和信心。

 

突出重点   协同推进

 

当前经济社会发展各方面任务都十分繁重,我们既要通观全局、统筹兼顾,又要把握关键,着力抓好重点工作。

(一)用改革的办法深入推进“三去一降一补”

“三去一降一补”是供给侧结构性改革的重要任务,要在巩固已有成果基础上,针对新情况新问题,完善体制机制和政策措施,力争取得更大成效。

第一,关于去产能。2017年要再压减钢铁产能5000万吨左右,退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时,要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上,以防范化解煤电产能过剩风险,提高煤电行业效率,优化能源结构,为清洁能源发展腾空间。要抓住处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”,运用市场化法治化手段,严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准,推进企业兼并重组、债务重组或破产清算。2017年既要安置2016年去产能中部分仍处于待业状态的职工,还要安置好新增的几十万下岗分流职工。中央奖补资金要按照各地安置职工进度及时拨付,地方政府和企业要多渠道筹集配套资金,切实做到职工转岗不下岗。各级地方政府必须严格控制新上产能,坚决查处违规违法项目。

第二,关于去库存。现在三四线城市房地产库存仍然较多。一方面要拓需求,支持城镇居民改善性住房需求,完善农民工市民化配套政策,规范发展住房租赁市场,逐步消化房地产库存。另一方面要控供给,严格控制新增房地产土地供应,对未建项目用地进行必要调整,对违约、烂尾项目进行专项整治,对棚户区改造、保障性住房尽可能采取货币化方式安置。要准确把握住房的居住属性,落实地方政府主体责任,加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,健全购租并举的住房制度,以市场为主满足多层次需求,以政府为主提供基本保障。要因城施策加强调控,房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地,规范开发、销售、中介等行为,遏制热点城市房价过快上涨,抑制房地产市场泡沫,促进房地产市场平稳健康发展。

第三,关于去杠杆。当前我国债务结构不太均衡,政府、居民和金融部门杠杆率并不高,突出的是非金融企业杠杆率较高,其中又主要是国有企业杠杆率偏高。这与我国储蓄率高、以信贷为主的融资结构密切相关。要控制总杠杆率的上升势头,重点是降低企业特别是国有企业的负债水平。要盘活企业存量资产,加快处置“僵尸企业”,采取多种方式激活土地、厂房、设备等闲置资产,帮助企业解决资金拖欠问题。调整现有债务结构,推进企业资产证券化,指导银行、资产管理机构和企业通过自主协商开展市场化债转股。根据资本市场情况,适时适当扩大直接融资规模,支持政府性融资担保机构发展,为企业扩大股权融资创造条件。

第四,关于降成本。我国宏观税负总体上并不重,在国际上处于中等水平,但非税负担比较重,名目繁多的收费使许多企业不堪重负。要在落实《报告》提出的减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元任务的同时,采取有力举措,降低其他方面的成本。要深化简政放权改革,降低企业制度性交易成本。有序放开发电用电计划,扩大电力多方直接交易,理顺油气价格形成机制,降低企业用能成本。强化普惠金融服务,提高劳动力市场灵活性,降低生产要素成本。要多措并举降低物流成本。延长2016年年底到期的物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税政策,推动降低铁路货运涉企经营性收费,推进公路收费制度改革,治理整顿乱收费和变相延长收费期。

第五,关于补短板。贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板。《报告》提出2017年再减少农村贫困人口1000万以上,完成易地扶贫搬迁340万人。要深入实施精准扶贫精准脱贫,加强集中连片特困地区开发,加快改善基础设施和基本公共服务,推动特色产业发展、劳务输出、教育和健康扶贫,增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。《报告》强调,要切实落实脱贫攻坚责任制,实施最严格的评估考核,严肃查处假脱贫、“被脱贫”、数字脱贫,确保真扶贫、扶真贫、真脱贫,使脱贫得到群众认可、经得起历史检验。

(二)深化重要领域和关键环节改革

改革是推动发展的不竭动力。《报告》对一些重大基础性、关键性改革进行了部署。

第一,深化“放管服”改革。要围绕解决群众办事创业难问题,更大力度地放权,更加有效地监管,更为高效地服务。一要健全清单管理制度,以清单减权限权。目前一些领域的审批事项仍然不少,一些部门自行设置的事项还有很多。釜底抽薪之策就是全面实行清单管理,把各级政府和部门所有权责事项都详尽地列入清单。清单之内政府部门必须履职尽责,清单之外禁止擅自设权扩权,减少政府的自由裁量权,增加市场的自主选择权。在省、市、县政府部门权责清单基本完成基础上,抓紧制定国务院部门权力清单和责任清单。对投资核准、行政审批中介服务及收费、工商登记前置审批和企业设立后经营许可等,都要实施清单管理,并及时向社会公开。扩大市场准入负面清单试点和“证照分离”改革试点。需要强调的是,清单不能太长太烦琐,能简尽简。有关部门要加快制定相关标准,提高清单编制的科学性、严肃性,既防止以清单形式固化权力,又防止借机推卸责任。二要完善事中事后监管制度。围绕创造公平可预期的市场环境,推行“双随机、一公开”联合检查,实现监管全覆盖。推进综合行政执法,加强智能监管、信用监管,提高监管效能。全面建立公平竞争审查制度。三要提供优质高效服务。大力推行“互联网+政务服务”,推进国务院部门和地方政府信息系统互联互通,加快形成全国统一的政务服务平台。开展“减证便民”专项行动,对各种证明和手续,能取消的一律取消,能合并的一律合并。

第二,继续推进财税体制改革。重点要抓好落实完善营改增政策和公共财政建设。世界上实行增值税的国家,税率大多为一档,也有少量是两挡的。我们国家的增值税率是四档。为了营造简洁透明、更加公平的税收环境,进一步减轻企业税收负担,《报告》提出要落实和完善全面推开营改增政策,简化增值税税率结构,2017年先由四档税率简并至三档。加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,制定收入划分总体方案,健全地方税体系。要改善和加强地方政府性债务管理,规范地方政府举债行为,有效防范财政风险。

第三,抓好金融体制改革。要围绕更好地服务实体经济和防控金融风险两大任务,推动金融改革。当前企业仍反映融资难融资贵,主要是由于资金进入实体经济的渠道不畅,“脱实向虚”问题突出。解决这一问题,要多措并举,疏通货币政策传导渠道。《报告》指出,鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部,国有大型银行要率先做到,实行差别化考核评价办法和支持政策。这是从机制上保障金融对小微企业和“三农”支持的重大举措。

第四,深入推进国企国资改革。针对国企活力不足、效益下降等突出问题,《报告》提出,要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标,形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。2017年要基本完成公司制改革,在深化混合所有制改革、推进国企瘦身健体和提质增效、推进国有资本投资和运营公司改革试点、改善和加强国资监管等方面迈出新步伐。

第五,更好激发非公有制经济活力。非公有制经济已成为扩大就业、增加投资的主力军。2016年民间投资占固定资产投资比重为61.2%,比上年有所下降。2017年要保持经济平稳健康发展,必须充分发挥非公有制经济作用。针对当前社会反映强烈的市场准入、公平竞争等问题,《报告》分门别类明确解决措施,即凡法律法规未明确禁入的行业和领域,都要允许各类市场主体平等进入;凡向外资开放的行业和领域,都要向民间资本开放;凡影响市场公平竞争的不合理行为,都要坚决制止。

第六,加强产权保护制度建设。保护产权就是保护劳动、保护发明创造、保护和发展生产力。《报告》明确要求,加快完善产权保护制度,依法保障各种所有制经济组织和公民财产权,激励人们创业创新创富,激发和保护企业家精神。对于侵害企业和公民产权的行为,必须严肃查处、有错必纠。   

第七,大力推进社会体制改革。积极应对人口老龄化,稳步推进养老保险制度改革,增强制度的公平性和可持续性。研究落实划转部分国有资本充实社保基金方案,积极发展企业年金、职业年金和商业养老保险。完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。深化医疗、医保、医药“三医”联动改革。全面推开公立医院综合改革,全部取消药品加成,协调推进医疗价格、人事薪酬、药品流通等改革。改革医保支付方式。继续推进城乡居民医保制度整合和政策统一。

第八,深化生态文明体制改革。推进生态文明建设,离不开体制机制保障。《报告》对完善主体功能区制度和生态补偿机制、建立资源环境承载能力监测预警机制、开展健全国家自然资源资产管理体制试点等做出了部署。

(三)进一步释放国内需求潜力

扩大内需是我国经济社会发展的战略基点。《报告》从消费、投资、区域、城镇化等方面进行了部署。

第一,促进消费稳定增长。壮大服务消费,积极支持社会力量提供教育、文化、养老、医疗等服务。发展全域旅游,提供更丰富的旅游项目选择。扩大信息消费,满足数字生活新需求。扩大内外销产品“同线同标同质”实施范围,增加高品质产品消费。严肃查处假冒伪劣、虚假广告、价格欺诈等行为,维护消费者利益。

第二,积极扩大有效投资。我国基础设施和民生领域还有许多薄弱环节,特别是在中西部地区,同时,推动技术进步、产业改造升级也离不开投资,有效投资需求有很大潜力。我国总储蓄率高,社会资金充裕,扩大有效投资也有条件。《报告》提出,2017年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元,再开工15项重大水利工程,继续加强轨道交通、民用和通用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。《报告》强调,要落实和完善促进民间投资的政策措施。要深化政府和社会资本合作,完善相关价格、税费等优惠政策,政府要诚信履约,解除民间投资的后顾之忧。

第三,优化区域发展格局。当前我国经济发展有一个新的特点,就是区域走势分化。过去一个时期是东部和中西部差距拉大,现在又出现了南北分化,南方地区经济比较活跃,北方由于传统包袱比较重等原因,经济转型困难。要加快实施区域发展总体战略,激发区域经济发展潜力和活力,形成促进全国经济发展的整体合力。《报告》提出要统筹推进三大战略和“四大板块”发展,实施好相关规划,研究制定新举措。我国已建设大量新区、开发区、产业园区,成为经济发展的重要载体,但这些新区多是政府主导型的开发体制,过多地依赖行政力量,导致土地利用效率低、要素集聚能力弱、发展活力不足等问题日益突出。为此,《报告》要求推动国家级新区、开发区、产业园区等创新发展,通过改革体制机制,增强内生活力和辐射带动能力。

第四,扎实推进新型城镇化。新型城镇化既可带动居民增加消费,又可扩大有效投资,是扩大内需的综合大平台和最大潜力所在。《报告》要求深化户籍制度改革,2017年实现城镇外来人口落户1300万人以上,加快居住证制度全覆盖。《报告》强调,要统筹城市地上地下建设。这是推进新型城镇化发展的一个重大战略思想。要充分利用地下空间,提高综合承载能力,促进集约化、可持续发展。《报告》要求,加强城市地质调查,再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上,启动消除城区重点易涝区段三年行动,推进海绵城市建设,有效治理交通拥堵等“城市病”。

(四)以创新引领实体经济转型升级

我国经济是靠实体经济起家的,也要靠实体经济走向未来。《报告》强调要深入实施创新驱动发展战略,推动实体经济优化结构,不断提高质量、效益和竞争力。

第一,提升科技创新能力。创新的核心是科技创新,关键是调动科技人员积极性、创造性。《报告》提出了一系列举措。对基础研究和原创性研究,要完善支持机制,让研究人员心无旁骛地探索。落实高校和科研院所自主权,赋予领军人才更大科研决策权。要深化科技成果产权制度改革,落实完善股权期权和分红等激励政策,激发科技人员持久创造动力。深化科研项目管理制度改革,切实改变不合理的财务报销制度,砍掉繁文缛节。深化科研评价、人才评价机制改革,让更多优秀人才脱颖而出。实施促进科技成果转移转化行动。加强知识产权创造、保护和运用,加大引技引才引智力度。

第二,加快培育壮大新兴产业。我国新兴产业发展活力足、成长性好、带动力强,正在迅速崛起,要因势利导,使其更好更快成长。《报告》对全面实施战略性新兴产业发展规划、做大做强产业集群、支持和引导分享经济发展等做出了部署。需要指出的是,新的产业、业态和模式等与传统的有很大不同,有的远远超出已有的认知能力,不能简单套用老办法来监管。如何对之进行合理有效监管,既支持创新发展又防止出现偏差,或者说既不能管死又要防范风险,是我们面临的一个新课题。《报告》指出,要本着鼓励创新、包容审慎原则,制定新兴产业监管规则,引领和促进新兴产业持续健康发展。对那些看得准的新生事物,比如对基于“互联网+”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式,不能削足适履。对有些一时看不准的,可以先观察一段时间,不要一上来就把它管死。对于那些潜在风险很大、有可能造成严重不良社会后果的,要严格加强监管,发现问题果断出手。对那些打着创新之名行非法经营之实的,要坚决予以取缔。总之,要通过审慎而有效的监管,去芜存菁、修枝壮干,推动新兴产业健康发展。

第三,大力改造提升传统产业。强调培育新动能,既包括发展壮大新兴产业,也包括传统产业改造提升,两者相辅相成、有机统一。制造业是我国实体经济的骨架和支撑,也是我国的传统优势。要运用新技术新业态新模式,推动传统产业改造升级,使之焕发新的生机。要坚持把智能制造作为实施《中国制造2025》的主攻方向,深化制造业与互联网融合发展,推进国家智能制造示范区、制造业创新中心建设,深入实施工业强基、重大装备专项工程,大力发展工业设计等生产性服务业,推动中国制造加速向价值链中高端迈进。完善制造强国建设政策支撑体系,加大重大装备首台套推广应用支持力度,扩大加速折旧政策适用范围,以多种方式支持技术改造,增强企业核心竞争力。

第四,持续推进大众创业、万众创新。人是生产力中最活跃的因素,是创新最重要的资源。实践证明,“双创”是以创业创新带动就业的有效方式,是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量,是促进机会公平和社会纵向流动的现实渠道。据有关机构测算,我国创业投资领域募集资金量,2016年是上年的1.79倍;目前我国早期创业活动指数为12.84,在全球主要国家当中位于前列。要营造更好环境,打造更大平台,努力让人人有创业创新机会、处处是创业创新沃土,使小企业铺天盖地、大企业顶天立地,提高社会整体创新效率。   

(五)促进农业稳定发展和农民持续增收

这几年,粮食等主要农产品增产,为稳定物价、改善民生提供了有力保障,但农产品供求结构失衡、资源环境压力加大、农民收入持续增长乏力等问题突出,增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。必须顺应新形势新要求,坚持问题导向,深入推进农业供给侧结构性改革,加快农业结构调整,深化农村改革,拓展农民就业增收渠道,保障国家粮食安全,着力提高农业综合效益和竞争力。

《报告》强调,发展多种形式适度规模经营,是中国特色农业现代化的必由之路。目前我国户均经营土地只有半公顷多一些,在世界上属于超小规模。随着国内外环境条件变化,这种小规模经营越来越显示出局限性,无论是先进科技成果应用、金融服务提供,还是农产品质量提高、生产效益增加、市场竞争力提升,都遇到很大困难。农业要持续稳定发展,必须逐步扩大经营规模。基层和农民群众已经探索出多种形式的适度规模经营。家庭农场、股份合作、订单农业、企业加农户等发展迅速,全国新型农业经营主体总量已经超过270万个,多种形式适度规模经营面积占比超过30%。

(六)积极主动扩大对外开放

开放带来进步,封闭导致落后。《报告》提出,面对国际环境新变化和国内发展新要求,要进一步完善对外开放战略布局,加快构建开放型经济新体制,推动更深层次更高水平的对外开放。

第一,扎实推进“一带一路”建设。我国提出“一带一路”倡议,就是要实现共赢共享发展。目前,已经有100多个国家和国际组织积极响应支持,一大批早期收获项目落地开花。

第二,促进外贸继续回稳向好。落实和完善进出口政策,支持市场采购贸易、外贸综合服务企业发展,促进加工贸易向产业链中高端延伸、向中西部地区梯度转移。实现全国通关一体化。

第三,大力优化外商投资环境。为进一步吸引外资投资中国、扎根中国,《报告》从放宽外资准入、支持外商投资企业在国内上市发债、允许参与国家科技计划项目等多个方面进行了部署,提出在资质许可、标准制定、政府采购、享受《中国制造2025》政策等方面,对内外资企业一视同仁。

第四,推进国际贸易和投资自由化便利化。经济全球化符合世界各国的根本利益,中国将坚定不移推动全球经济合作,维护多边贸易体制主渠道地位,积极参与多边贸易谈判。“入世”15年来,我国严格遵守世界贸易组织规则,认真履行应尽义务,为推动国际经济贸易发展做出了重要贡献。但一些国家没有如期终止对华反倾销“替代国”做法,搞双重标准,“合则用,不合则弃”,严重失信背信。《报告》强调,中国是负责任的国家,做出的承诺一直认真履行,应有的权益将坚决捍卫。

(七)加大生态环境保护治理力度

经过这些年的努力,生态环境虽有所好转,但与人民群众的期待和可持续发展的要求相比,还有很大差距。特别是一些地区严重雾霾频发,已成为民生之痛、心肺之患。必须以强烈的责任感和使命感,科学施策、标本兼治、铁腕治理,新账不再欠、老账加快还,推动生态环境进一步好转,努力向人民群众交出合格答卷。

《报告》提出,要坚决打好蓝天保卫战,并做了周密部署。2017年二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%,重点地区细颗粒物(PM2.5)浓度明显下降。

第一,加快解决燃煤污染问题。我国是以煤为主的能源结构,目前煤在能源消费中的比重仍超过60%,燃煤污染是主要污染源之一。要加强煤炭清洁高效利用,全面实施散煤综合治理,推进北方地区冬季清洁取暖,提高集中供热比例,淘汰排放高的燃煤小锅炉,加大燃煤电厂超低排放和节能改造,在重点区域和重点城市实现煤炭消费总量负增长。完善风能、太阳能、生物质能等发展扶持政策,优先保障清洁能源发电上网,增加天然气供应,完成以电代煤、以气代煤300万户以上,提高清洁能源比重。

第二,全面推进污染源治理。加快建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,实行排污许可“一证式管理”。对所有重点工业污染源,实行24小时在线监控,明确排放不达标企业最后达标时限,到期不达标的坚决依法关停。火电、钢铁、水泥、石化等行业是污染排放大户,要对这些重点行业开展污染治理专项行动。

第三,强化机动车尾气治理。基本淘汰黄标车,加快淘汰老旧机动车。对柴油运输车等高排放机动车进行专项整治,依法查处不达标车辆及生产企业。鼓励使用清洁能源汽车。提高燃油品质,在重点区域加快推广使用国六标准燃油。

第四,有效应对重污染天气。要提高重污染天气预测预报的精准度,完善预警和应急措施,增强应对的科学性和有效性。扩大重点区域联防联控范围,共同应对重污染天气。加大中央大气污染防治资金支持力度,向空气质量改善幅度大、工作任务重的省份和城市倾斜。

第五,严格环境执法和督查问责。长期以来,很多地方重经济增长、轻污染治理,对环境执法失之于宽、失之于软,以至于违法者得利、守法者吃亏,形成了逆向激励机制。这种状况必须坚决加以改变。

(八)推进以保障和改善民生为重点的社会建设

民生无小事,枝叶总关情。《报告》强调,在当前国内外形势严峻复杂的情况下,更要优先保障和改善民生,基本民生的底线要坚决兜牢。

第一,促进就业创业。要完善就业政策,加大就业培训力度,加强对灵活就业、新就业形态的支持。要做好大学毕业生、退役军人等重点人群的就业工作,确保零就业家庭至少有一人稳定就业。

第二,办好公平优质教育。要扩大优质教育资源覆盖面,不断缩小城乡、区域、校际办学差距。

第三,提高全民健康水平。要提高城乡居民医保财政补助标准,扩大用药保障范围,实现异地就医住院费用直接结算。要通过启动医疗联合体建设试点、扩大分级诊疗试点和家庭医生签约服务,推动优质医疗资源上下贯通,增强基层服务能力。

第四,保障民生底线。继续提高退休人员基本养老金,确保按时足额发放。要切实做好民生托底工作,使困难群众也有机会追逐自己的“诗和远方”。

(九)全面加强政府自身建设

经济社会越发展,国内外环境越复杂,对政府自身建设的要求就越高。当前,政府工作中还存在这样那样不尽如人意的地方,《报告》要求,各级政府及其工作人员要坚持依法全面履职,始终保持廉洁本色,勤勉尽责干事创业。《报告》要求健全激励机制和容错纠错机制,严厉整肃庸政懒政怠政行为,从机制上改变多干多出事、少干少出事、不干不出事的逆向激励,保护想干事、多干事的热情,鼓励广大干部锐意进取,争做“实干家”和“行动派”。

2017年是农历鸡年。“击楫誓清,闻鸡起舞,毕竟英雄得”。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,同心同德,开拓进取,努力完成全年经济社会发展目标任务,为实现“两个一百年”宏伟目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗!

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[作者简介] 黄守宏,国务院政策研究室主任。