沈荣华:十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向
  作者:沈荣华   文章来源:《行政管理改革》2017年第9期   日期:2017-10-09 浏览次数:

[  ]党的十八大以来,我国深入推进“放管服”改革,加快政府职能转变,推出了一系列改革创新举措,取得了突破性进展,极大激发了市场活力和社会创造力,促进了经济社会发展,呈现出新的改革特点。继续把“放管服”改革向纵深推进,仍需在重要领域和环节取得更大突破。

[关键词] “放管服”改革;改革成效;走向

[中图分类号] D63                                            [文献标识码] A

 

党的十八大以来,我国深入推进“放管服”改革,加快政府职能转变,极大激发了市场活力和社会创造力,促进了经济社会发展,取得了多方面的改革成效,呈现出新的改革特点。继续把“放管服”改革向纵深推进,仍需在重要领域和环节取得更大突破。

 

一、我国“放管服”改革取得的成效

 

五年来,按照党中央、国务院的部署,我国“放管服”改革不断向纵深推进,推出了一系列改革创新举措,取得了突破性进展。

—— 减少行政审批事项。分9批取消下放国务院部门审批事项618项,占原有1700多项的40%,提前兑现本届政府承诺目标;取消了“非行政许可审批”这一审批类别,今后各部门不能再通过部门规章或文件设定,使之成为历史;取消中央指定地方实施的行政审批269项;中央层面核准的投资项目数量累计减少90%,外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理;在地方,多数省份减少审批事项50%左右,有的超过70%;一大批被取消下放的审批事项“含金量”高,受益面广。

—— 改革商事制度。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”,前置审批事项压减87%以上,注册资本由“实缴制”改为“认缴制”,推行“多证合一、一照一码”改革,启动企业简易注销登记改革。企业设立便利度明显提高,时间大幅缩短。

—— 削减职业资格。分7期取消国务院部门设置的职业资格许可和认定事项434项,占原总数70%以上,减少了就业资格限制。

—— 清理审批中介。分3批清理国务院部门行政审批中介服务事项323项, 占原总数的74%,实行中介服务机构与审批部门彻底脱钩,规范了中介服务。

—— 实行减税降费。出台营改增、中小微企业税收优惠等结构性减税,全面清理涉企收费,中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项,其中涉企行政事业性收费项目减少69%,政府性基金减少30%,2013—2016年累计减轻企业负担2万多亿元, 2017年出台的减税降费措施,可使企业全年减负1万多亿元。

—— 放开政府定价。中央政府定价项目减少80%,31个省市区定价项目平均减少80%左右,余下定价项目限定在重要公用事业和自然垄断行业,价格管制大幅减少。

—— 压缩专项转移支付。中央对地方专项转移支付项目数量,已由2013年的220个大幅压减到94个,压减率达57%,一般性转移支付的比重提升到60%,扩大了地方自主权。

—— 推行清单管理。省市县三级政府部门权责清单已全部公布;国务院部门公布了行政审批事项汇总清单,权责清单制定已在7个部门试点,总结经验后推开;中央和省级政府公布了涉企行政事业性收费、政府性基金目录等清单; 公布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2017年版)》,覆盖现有11个自贸试验区,负面清单事项大为减少,缩减至百项以内。

—— 加强事中事后监管。推行“双随机一公开”抽查监管,2017年年底实现全覆盖;实行信用监管,建立了国家企业信用信息公示系统和守信联合激励、失信联合惩戒机制;出台公平竞争审查制度;推行智能监管,利用大数据、云计算等现代信息技术加强监管;探索对新经济形态实行包容审慎监管;改革行政执法体制,市县两级全面推行市场监管综合执法。

—— 优化政府服务。大力简化审批程序,创新服务方式,“一窗受理、一站服务”得到普遍实行,审批时间大大缩短;减少了一大批烦扰公众的各种证明和繁文缛节,办证多、办证难现象大为减少;推行行政审批规范化,出台《行政许可标准化指引2016年版》;“互联网+政务服务”全面推开,实体服务大厅与网上办事大厅融合加快,“一网通办”正在形成,有的审批办证事项做到“最多跑一次”或“一趟不用跑”。

这些大力度标志性改革,破解了多年来存在的难题,清除了改革发展中的障碍,取得了多方面的成效。

首先,推动了政府职能转变。几年来,通过简政放权,将该放的权力放给市场和企业,以政府权力“瘦身”打开了激发市场活力之门;通过放管结合,创新监管方式,强化监管手段,减少了“重审批轻监管”现象,事中事后监管得到加强;通过优化服务,政府服务能力和水平有了明显提升,方便了企业和公众办事创业。实践表明,“放管服”改革推动了政府履职理念、方式和体制的变革,从不同方面厘清了政府与市场的边界,扭转了诸多政府职能越位、缺位、错位现象,使政府职能有了重大转变。

其次,改善了营商环境。这几年的“放管服”改革,减少了政府审批发证,放宽了市场准入,扩大了市场主体自主权,强化了市场监管,方便了就业创业,推动了从“严进宽管”到“宽进严管”的转变,降低了制度性交易成本,这就使营商环境得到明显改善。世界银行发布的全球营商环境报告显示,中国营商便利度近3年来在全球189个经济体中的排位,平均每年提升6位,共提高了18位,这也一定程度上反映了“放管服”改革的成效。

再次,促进了经济社会发展。这几年的“放管服”改革,为企业松了绑,为市场腾了位,为双创清了障,为发展添了力,极大激发了市场活力和社会创造力,连续几年全国新增市场主体日均4万多户,其中新登记企业日均1万多户,保持新增就业1300万人以上,并带动了新的就业、消费和投资;加快了新动能形成,新经济形态的贡献率快速提升,一些传统产业也增添了活力生机;推进了企业降成本、减负担、增效益,使企业特别是中小企业可以轻装上阵。这就抵消了经济下行压力,提供了发展动力,促进了经济社会发展。

 

二、“放管服”改革呈现的主要特点

 

从实践情况看,几年来我国“放管服”改革在创新思路方法、破解重点难点问题上取得了良好效果,积累了经验,体现出五个特征。

1.啃 “硬骨头”

“放管服”改革是政府自身的一场深刻变革,触及权力、利益、体制、理念等深层次矛盾,而且此前我国已进行过多轮行政审批制度改革,剩下的多是难啃的“硬骨头”,越往后越难,改革进入攻坚期和深水区。面对挑战和困难,本届政府迎难而上,着力破解改革中的重点难点问题,啃下改革的“硬骨头”。李克强总理多次强调,“放管服”改革实质是政府的自我革命,要以壮士断腕的勇气深化改革。连续五年首次国务院常务会议都研究讨论相关议题,每年都召开全国电视电话会议对“放管服”改革做出部署,各地区各部门真抓实干,攻坚克难,不断取得新突破。

2.协同推进

“放管服”改革是一个有机的整体,有破有立,有减有加,相辅相成。几年来,各级政府注重改革的统筹谋划,协同并进,对改革中出现的不协同、不配套、不衔接问题及时应对解决,使改革更具系统性和有效性。例如,在削减审批事项后,对保留的事项简化审批流程,优化政府服务;取消下放审批事项时,同步拿出事中事后监管的措施和方法,做到同步落实,放管结合;对涉及不同层面的审批事项,实行关联审批事项,实行全链条整体取消或下放,防止你放我不放,你改我不改;不仅加强各层级各部门信息平台建设,而且强调打破“信息孤岛”,推动跨部门、跨地区、跨领域的信息互通共享。实践表明,协同推进的改革策略取得了事半功倍的成效。

3.地方创新亮点纷呈

在“放管服”改革中,地方和基层积极贯彻中央改革部署,同时结合本地实际,大胆探索,勇于创新,破解了许多改革难题,形成了许多深受群众欢迎的好做法,如“一窗受理,并联审批,全程通办”,审批办证“让群众最多跑一次”,“不见面”审批,“涉企收费进清单,清单之外无收费”,实行“双随机一公开”抽查等,都是地方先做起来的。而且,各地在实践中相互借鉴,不断创新,形成比学赶帮的改革局面,许多好的做法经验在全国推广实行,成为深化改革的重要推动力。

4.广泛采用清单管理

在“放管服”改革中,各级政府和部门大力推行清单管理,从审批清单到权力清单、责任清单、负面清单,再到公共服务清单、职业资格清单、中介服务清单、各类行政事业性收费清单等,为推进改革提供了支撑和保障。与之相似地,还有审批办证一次性告知清单、权力流程图、办事服务指南等,图文并茂,可视性强,方便了企业和群众办事,取得了良好效果。

5.让群众有更多获得感

“放管服”改革是事关民生的大事,是否取得了成效,不仅要看做了什么,更要看企业和群众是否获得了实惠,有更多获得感。从实践情况看,这几年来“放管服”改革主动回应社会关切,从企业和群众反映的突出问题入手,改革力度大,针对性强,含金量高,市场主体有了更大自主权,公平竞争的市场秩序有了更大保障,创业创新更加便利、成本更低。这些改革红利的释放,让人民群众有了实实在在的获得感。

 

三、下一步“放管服”改革的走向

 

“放管服”改革走到今天,已经取得令人瞩目的成就,但与形势发展要求和人民群众期待相比,还存在一定差距。这就要深入贯彻国务院改革部署,突出重点,攻克难点,在重要领域和环节取得更大突破。

1.持续简政放权:在破解难题上取得新突破

简政放权改革已取得重大进展,但在一些环节和领域还没有到位,有些该放的权还没放,有的关键环节还突破不够,需要加大改革力度,取得新突破。

加快企业“办证”改革,实现开办企业便利化。这几年商事改革使企业设立便利度大幅提升。但在办“证”环节上,许可多、门槛高、申办费时费力等情况仍然存在。这就要加快“证照分离、多证合一”改革,对可分离的行业许可证,分别采取取消、合并、简化、备案、书面承诺等方式,简化“办证”环节的许可,使注册企业尽快开业经营。

整合工程建设项目许可,破除投资建设障碍。现在行政审批已大为减少,但工程建设项目报批仍存在涉及部门多、环节多、评估多的情况,从申报到开工需较长时间,成为难啃的“硬骨头”。对此,近年来相关部门进行了探索,精简了部分许可和环节。下一步,应积极探索多评合一,多审合一,多图联审、联合验收等管理模式,为投资建设扫除障碍。

继续清理涉企收费,降低企业经营成本。要加大涉企收费治理力度,重点清理行政事业单位和各类中介机构涉企收费项目,整顿各种乱收费,乱摊派、乱罚款现象。对保留的各类涉企收费,要建立目录清单并向社会公布,实行动态化管理,接受社会监督。清单之外不得收费或变相收费,防止回潮反复。

向事业单位放权,促进公益服务发展。这对于激发事业单位活力,促进“双创”,补齐服务短板,都具有积极作用。要加大放权力度,放开没必要的束缚,使科教文卫等事业单位在专业学科设置、职称评审、编制管理、经费管理等方面有更大自主权。在养老服务、医疗康复、体育文化等社会公益服务领域,应放宽准入门槛,减少许可限制和前置条件,同时也要探索公私合作形式,加强政府监管,防止损害公众利益。

2.完善清单管理:打造权责清单“升级版”

目前推行权责清单管理制度已取得积极进展。与此同时,由于理解不同,标准不一、规范不够,权责清单制定也存在一些新情况新问题,表现在清单权力数量差距较大,清单内容安排不一,实用性不强,许多企业和公众反映看不懂,更不知道怎么用,就是政府人员有时也感到难以把握。完善清单管理,应在增强规范性和可操作性上下功夫,打造权责清单“升级版”。一是以清单巩固改革成果。无论是清单编制,还是清单实施,都要体现“放管服”的要求,依法减权限权,明确履职责任,科学划分政府与市场、社会的权责边界,使政府部门依照清单履职尽责。二是规范清单制定。通过出台清单制定标准和确立标杆,在权责名称、编码、类型、依据、行使主体和监督追责等方面加强指引,使清单更加科学规范,便于操作。三是健全设立实施监督机制。通过建立一套包括清单运行的监督检查机制、易操作可监督的网上运行系统和内外结合、闭环管理的问责机制等,确保清单能发挥实际作用。

3.强化市场监管:着力提升监管效能

按照放管结合的要求,加强监管应当更新理念,创新监管方式,提升市场监管的效能,使市场活而不乱,实现由“严进宽管”到“宽进严管”的转变。一是彻底扭转“重审批轻监管”倾向。应当看到,有些部门减少事前审批后,事中事后监管并没有跟上,有的不做审批后就感到无事可做,出现监管缺失、执法不力等问题。这就要求明确监管责任,使政府部门把更多精力放在市场监管上,不仅是“谁审批谁监管”,更要做到“谁主管谁监管”。二是改进监管模式。长期以来,市场监管中一直存在着标准不一、检查任性、处罚过多,以罚代管、疏于引导等现象,出了问题又处罚太轻,缺乏震慑力,执法效能不高。这就需要改造监管模式,事中更多采用随机检查、联合检查、行业自律等监管方式,更多采用提醒、警示、约谈等简约管理方法,事后对各种违法违规行为要重惩,通过建立失信联合惩戒机制、巨额惩罚性赔偿制度等,加大惩治力度,使监管更有成效。三是创新监管方式。全面推行“双随机一公开”监管、信用监管、智能监管等创新举措,并结合市场环境变化,不断创新监管。

4.优化政府服务:使服务更加便利高效

这是促进创业创新、满足群众需求的必然要求。下一步,一是应积极回应社会关切,加快清理烦扰群众的证明材料和办事手续,该取消的取消,该合并的合并,该互认的互认,该并联的并联,方便群众办事。二是推行政府服务标准化,按照便民高效的要求,集约合成,研究制定一套审批和服务的标准规范,尤其是在简化办事流程、压缩办结时限方面取得新进展。三是在互联网普及和广泛应用的背景下,要加快政府信息服务平台建设,推动跨部门、跨地区、跨行业信息互通共享,将尽可能多的事项拿到网上办理,大幅提升政府网上办事服务能力。

 

责任编辑:谢   



[作者简介] 沈荣华,中国行政管理学会副秘书长、研究员。